As entidades signatárias manifestam preocupação com as propostas do Conselho Nacional da Advocacia Pública Fiscal (CONAP), que buscam ampliar competências das Procuradorias no âmbito do IBS e da CBS. Tais propostas representam desvio dos pilares constitucionais da Reforma Tributária (EC 132/2023 e LC 214/2025) e ameaçam a eficiência, a segurança jurídica e a governança do novo sistema.

Com base em dados e fundamentos jurídicos, esta nota reafirma que:

-         A constituição, o lançamento e a cobrança do crédito tributário são atribuições exclusivas das Administrações Tributárias, conforme a Constituição e a legislação vigente;

-         A centralização dessas funções na advocacia pública carece de amparo legal, contraria a lógica federativa e tende a ampliar custos e litigiosidade;

-         O Fórum das Procuradorias deve ter papel apenas consultivo e eventual, quando provocado, sem poder vinculante sobre as decisões do Comitê Gestor do IBS.

1.       Introdução

A FEBRAFITE (Associação Nacional de Fiscais de Tributos Estaduais), a FENAFIM (Federação Nacional dos Auditores e Fiscais de Tributos Municipais) e a ANAFISCO (Associação Nacional dos Auditores Fiscais de Tributos dos Municípios e Distrito Federal) vêm a público refutar os argumentos apresentados pelo Conselho Nacional da Advocacia Pública Fiscal (CONAP) em suas Notas Técnicas nº 001 e nº 002/2025.

Divulgadas em 15 de setembro de 2025, as referidas notas tratam, respectivamente, da inscrição e da cobrança da dívida ativa e da harmonização da interpretação do IBS e da CBS. Em ambas, a tônica é a mesma: reivindicar mais poderes às Procuradorias na governança do novo sistema tributário, em flagrante desrespeito às prerrogativas e atribuições das Administrações Tributárias.

Esse movimento, além de não encontrar respaldo na Emenda Constitucional nº 132/2023, compromete a coerência do modelo construído democraticamente ao longo da tramitação da reforma tributária. A proposta constitucional foi clara ao estabelecer que  a  centralidade  do  processo  de  fiscalização,  lançamento,  cobrança  e harmonização administrativa do IBS e da CBS cabe às administrações tributárias, cabendo ao CGIBS coordenar e integrar os entes federativos. A advocacia pública, por sua vez, possui um papel fundamental, mas distinto: a representação judicial e extrajudicial dos entes. Misturar essas atribuições é romper com o equilíbrio previsto na Constituição e abrir espaço para insegurança jurídica, sobreposição de funções e retrocessos institucionais.

2.       Aspectos relacionados à gestão e cobrança da dívida ativa

A primeira nota do CONAP defende que a inscrição em dívida ativa seja ato exclusivo das Procuradorias, sustentando que esse seria um controle de juridicidade indispensável e que sua transferência ao CGIBS representaria uma fusão indevida de funções. Também critica o prazo de até doze meses previsto para a cobrança administrativa, alegando que isso abriria uma janela de ineficiência e risco de fraude patrimonial.

Esse argumento, entretanto, é falho. Nem as premissas são verdadeiras, nem a conclusão se sustenta. No caso de delegação, a inscrição de valores em dívida ativa pelo CGIBS será feita obrigatoriamente nos termos da legislação de cada Estado ou Município titular do crédito, como deixa claro o §3º do art. 2º do relatório: “serão realizadas nos termos da legislação de cada ente federativo titular”. Ou seja, não há risco de ruptura normativa; a distância necessária para assegurar juridicidade continuará sendo aquela já prevista em cada legislação local, tal como ocorre hoje.

A alegada “fusão de funções” também não encontra respaldo legal. Hoje, cada Estado e Município realiza os lançamentos tributários previstos no CTN e, na sequência, inscreve os débitos em sua dívida ativa de acordo com legislação própria. A eventual delegação prevista no PLP não altera essa estrutura, apenas reproduz no âmbito do CGIBS o mesmo arranjo já existente. Portanto, a crítica de concentração de funções carece de base normativa.

O argumento de eficácia apresentado pelo CONAP também não se sustenta diante dos dados. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, responsável pela dívida ativa da União, recupera apenas cerca de 1% do estoque inscrito a cada ano. É um modelo ineficiente: recupera pouco, cancela muito, extingue muito. Esse dado evidencia que a narrativa de eficiência do modelo de cobrança centralizada pela advocacia pública não corresponde à realidade. Se a preocupação fosse, de fato, com a eficácia arrecadatória, o debate deveria ser orientado por alternativas que facilitem o cumprimento da obrigação tributária pelo contribuinte, e não para o fortalecimento de monopólios corporativos.

Além disso, é incorreto vincular o risco de fraude à administração tributária. Esse risco é próprio do comportamento do sonegador, não do auditor. Soa estranho que uma entidade de advocacia pública sugira que os agentes fiscais sejam fonte de vulnerabilidade, quando se sabe que 99% da arrecadação no Brasil não passa pela advocacia pública. A receita é garantida pelo cumprimento espontâneo dos contribuintes, pelo trabalho de fiscalização, pelo cruzamento de dados e pela cobrança administrativa conduzida diretamente pelas administrações tributárias, inclusive nos parcelamentos.

Os Estados e Municípios, aliás, demonstram relativa eficiência nessas cobranças administrativas, seja em débitos declarados e não pagos, seja em lançamentos de ofício. Em muitos casos, obtêm resultados mais expressivos do que aqueles alcançados por cobranças judiciais ou extrajudiciais conduzidas por advogados públicos. Isso reforça que a inscrição em dívida ativa não pode ser apresentada como função exclusiva da advocacia pública, sob pena de negar a realidade prática.

Quanto ao prazo de doze meses, longe de ser um risco, ele atende à intenção da reforma tributária de estimular a conformidade do contribuinte. Esse período evita o ajuizamento apressado de execuções fiscais, reduzindo custos com custas e sucumbência para os contribuintes e permitindo que soluções administrativas mais céleres e menos onerosas sejam tentadas antes do litígio judicial. É importante observar que, nos termos do art. 30, incisos I a III, da Lei nº 13.327/2016, a mera inscrição em dívida ativa pode ensejar honorários advocatícios, ainda que não haja cobrança judicial subsequente. Portanto, é natural que um prazo mais dilatado impacte a remuneração de diferentes carreiras, mas este não é um argumento que deva ser considerado em um debate republicano que mira a cobrança eficiente, equilibrada e financeiramente menos custosa para a sociedade.

Em síntese, a Nota 001/2025 constrói um raciocínio que não se ampara nem na Constituição, nem nos dados de arrecadação, nem na experiência prática. A inscrição em dívida ativa é parte do processo de gestão do crédito público, e não um monopólio jurídico da advocacia pública. A tentativa de qualificá-la dessa forma constitui um retrocesso institucional que enfraquece a integração entre administrações tributárias prevista na EC 132/2023, colide com o espírito da Reforma e desvia o sistema de sua finalidade de simplificação, eficiência e justiça fiscal.

3.       Aspectos relacionados à harmonização da interpretação do IBS e da CBS.

A segunda nota do CONAP trata da harmonização da interpretação do IBS e da CBS. Seu eixo central é a defesa de que o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias seja ouvido de forma obrigatória pelo Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias (CHAT), participando de todas as reuniões e emitindo manifestações prévias às decisões. O argumento é de que essa medida aumentaria a segurança jurídica e reduziria a litigiosidade.

Essa pretensão, contudo, desconsidera que a Lei Complementar nº 214/2025 já estabeleceu dois fóruns de harmonização distintos, com competências e atribuições próprias. O art. 321 atribui ao Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias a tarefa de uniformizar a regulamentação e a interpretação da legislação do IBS e da CBS, bem como prevenir litígios administrativos. Já o art. 322 disciplina o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias, restrito à esfera de atuação da advocacia pública. São instâncias diferentes, cada qual limitada ao âmbito de suas funções constitucionais.

De um lado, o gestor eleito pelo Executivo, com apoio técnico das administrações tributárias e dos auditores fiscais, comanda a política tributária e a gestão arrecadatória. De outro, os advogados públicos exercem suas funções no âmbito de sua competência constitucional: representação judicial e consultoria jurídica.

Transformar o Fórum das Procuradorias em instância obrigatória dentro do CHAT seria, portanto, criar um mecanismo de interferência que não encontra amparo na Constituição nem na LC nº 214/2025. O Fórum pode, sim, funcionar como órgão consultivo eventual, mas não deve ser erigido a instância obrigatória de controle sobre decisões técnicas e administrativas.

Além disso, a Nota do CONAP não resolve um ponto essencial: se as manifestações do Fórum fossem vinculantes, haveria usurpação de competências das administrações tributárias, retirando do CHAT sua função constitucional. Se fossem não vinculantes, a obrigatoriedade de consulta serviria apenas como filtro burocrático, alongando prazos sem ganho efetivo. A Nota também não apresenta qualquer análise de impacto sobre a quantidade de processos, custos e prazos adicionais que essa medida traria; uma omissão que enfraquece ainda mais o argumento de “segurança jurídica”.

A inadequação da proposta também se evidencia quando se observa a natureza das funções em discussão. A consulta fiscal sempre foi e continua sendo atividade privativa da Administração Tributária, que responde às indagações dos contribuintes sobre a interpretação da legislação aplicável a casos concretos. Trata-se de instrumento típico de orientação e prevenção de litígios, cuja eficácia depende justamente da vinculação à autoridade que exerce o lançamento e a fiscalização.

Pretender estender essa competência às Procuradorias é incompatível com o papel constitucional da advocacia pública, que é o de representar judicial e extrajudicialmente o ente federativo e prestar consultoria jurídica ao Poder Executivo. Mais ainda, a proposta esbarra no próprio Estatuto da Advocacia, que veda aos advogados públicos o exercício de funções de julgamento ou deliberação em órgãos administrativos. Em outras palavras: não há base jurídica para que procuradores assumam funções decisórias dentro da administração tributária, nem para que participem de colegiados cuja missão é uniformizar procedimentos de lançamento, cobrança e fiscalização.

Diante desse quadro, a tentativa do CONAP de reinserir a obrigatoriedade de participação das Procuradorias no CHAT é um retrocesso institucional. A solução adequada é manter a separação de funções e, se desejado, permitir apenas uma consulta facultativa, em caráter opinativo e não vinculante.

Assim se preserva a possibilidade de cooperação, sem criar sobreposição de competências nem enfraquecer a autonomia técnica das administrações tributárias.

Em síntese, a Nota 002/2025 do CONAP insiste em reabrir uma discussão já superada pelo Congresso. A harmonização do IBS e da CBS é tarefa das administrações tributárias, reconhecidas constitucionalmente como essenciais ao funcionamento do Estado (art. 37, XVIII e XXII, CF), cabendo às procuradorias cumprir seu papel próprio de representação judicial e consultoria. Pretender inverter essa lógica é um retrocesso que mina os pilares de simplicidade, eficiência e clareza institucional que a Reforma buscou consolidar.

4.       Conclusão

As Notas Técnicas nº 001 e nº 002/2025 do CONAP não oferecem soluções concretas para os desafios do novo sistema tributário. Pelo contrário, representam movimentos de expansão de competências que não encontram respaldo constitucional, fragilizam a governança do IBS e da CBS, aumentam a litigiosidade e reduzem a eficiência arrecadatória.

A posição da Febrafite, da Fenafim e da Anafisco – alinhada aos princípios da reforma tributária – é clara: cooperação entre carreiras é bem-vinda, mas não pode se converter em sobreposição de funções. A Emenda Constitucional nº 132/2023 foi explícita ao reservar às administrações tributárias a centralidade na constituição, fiscalização, cobrança e harmonização administrativa, cabendo à advocacia pública exercer seu papel próprio de representação judicial e consultoria.

Modificar essa divisão significaria um retrocesso: em vez de fortalecer a reforma tributária, produziria um sistema mais lento, mais complexo e mais sujeito a disputas internas. O caminho da simplicidade, da eficiência e da segurança jurídica exige respeitar a Constituição e preservar a autonomia técnica das administrações tributárias.