Foi aprovada na Câmara dos Deputados ontem, 6, em segundo turno, a PEC  45/19 que trata da Reforma Tributária, com base no Relatório apresentado no último dia 6 de junho, cujo relator foi o Deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB). O relatório traz as conclusões sobre o tema que ainda será votado pelo Senado.

O Relatório estabeleceu as diretrizes que serviram como base para a elaboração do texto da Reforma Tributária, o qual será incorporado à Constituição. As diretrizes funcionaram como princípios orientadores para a redação do texto normativo que alterará a Constituição e que foi submetido à votação no Congresso Nacional.

No intuito de manter a sociedade e seus associados informados sobre questões relevantes no campo tributário e fiscal, o IAF teceu comentários acerca das principais diretrizes apresentadas, a saber:

 Substituição dos Tributos Existentes 

Deverá ser adotada a substituição dos cinco atuais principais tributos incidentes sobre a base consumo – IPI, PIS e COFINS (Federal), ICMS (Estadual) e ISS (Municipal) – por um imposto sobre consumo geral, incidente sobre o valor agregado (IVA) em cada etapa de circulação dos bens e serviços, segundo o que se encontra proposto nas PECs 45 e 110 de 2019.

O novo imposto, denominado IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), terá base ampla, nele incluídos todos os bens e serviços que existem ou venham a existir, independentemente de serem classificados como bens materiais ou imateriais, serviços ou direitos sobre eles existentes. Supera-se assim as classificações adotadas pelos atuais tributos, fonte de demandas administrativas e judiciais, em que se discute, por exemplo, se o bem é industrializado ou primário; se a operação envolveu prestação de serviço ou entrega de mercadoria, entre outros. Frente ao atual contexto da economia digital que envolve novo modelo de negócios, as classificações atualmente existentes, baseadas na economia de produção analógica, perderam todo o sentido, assim como a distinção entre bens e serviços não é mais adotada pelos países mais desenvolvidos do mundo para a cobrança de tributos.

Será instituído também um tributo especifico, denominado Imposto Seletivo (IS) com o objetivo de desestimular o consumo de bens e serviços considerados prejudiciais à saúde e ao meio ambiente, a exemplo das bebidas alcoólicas e fumo.

Cálculo do IBS "por fora" 

A cobrança do IBS será “por fora”, não integrando o valor do imposto a sua própria base de cálculo, como ocorre hoje com o ICMS.

O cálculo do novo imposto será obtido pela aplicação da alíquota sobre o valor da operação ou prestação, sem imposto. Com essa metodologia torna-se mais transparente para a população quanto de imposto está sendo pago a cada operação ou prestação, dando instrumentos de fiscalização cidadã ao povo para exigir dos governantes o melhor uso dos recursos públicos.

Elimina-se assim a falta de transparência fiscal que hoje existe em relação aos tributos incidentes sobre o consumo, a exemplo do ICMS de competência dos Estados e do Distrito Federal.

Tributação no Destino 

Significa que a tributação do IBS será definida de acordo com alíquota local em que o bem ou serviço for consumido. Segue-se o padrão internacional adotado por exemplo, na Comunidade Europeia para se evitar e combater a guerra fiscal, estimulada quando a tributação se dá na operação de origem e na operação de destino, com alíquotas diferenciadas, modelo atualmente existente no ICMS. A guerra fiscal decorrente da cobrança parcial do ISS e ICMS entre origem e destino é causa de inúmeras disputas federativas, objeto de contenciosos administrativos e judiciais. Hoje, estima-se que todo o contencioso fiscal do Brasil seja da ordem de 75% do PIB, segundo estudo da OCDE.

Na guerra fiscal, Estados e Municípios usam a redução do imposto como meio de atrair empresas e demais empreendimentos para seus territórios ou regiões. Por sua vez, o princípio da tributação no destino assegura que a arrecadação do imposto será integralmente do Estado e do Município de residência ou domicílio do consumidor final da mercadoria ou serviço, de forma a assegurar aumento dos ingressos tributários para os entes federais mais pobres e garantir mais recursos para atender a demanda de serviços públicos onde há o dispêndio da renda para o consumo.

No conjunto, a proposição será calibrada para que não haja aumento da carga tributária, atualmente estimada em torno de 33,71% do PIB, em 2022, segundo o IBGE.

Não Cumulatividade Plena 

É a garantia que a tributação sobre as operações com bens e serviços adotará efetivamente a técnica que permite que o imposto anteriormente pago sobre todos os insumos utilizados nas etapas de produção e circulação de bens e serviços serão compensados com o imposto a pagar. Apesar dos tributos atuais (ICMS, IPI e PIS/COFINS não cumulativo) preverem essa técnica, não é assegurada compensação plena. No caso do ICMS, é vedada a compensação para os bens de uso e consumo e assegurada de forma parcelada para os ativos fixos vinculados à atividade produtiva. Da mesma forma, nas exportações, a devolução dos créditos acumulados não é assegurada de forma imediata e célere. O ISS de competência municipal, por sua vez, não admite compensação de créditos, constituindo um imposto tipicamente cumulativo.

No IBS, os créditos acumulados de exportação, por exemplo, deverão ser devolvidos no mais breve espaço de tempo, seguindo o que atualmente é feito na comunidade internacional. O texto do relatório sugere o prazo máximo de 60 dias.

Modelo de IVA Dual 

O relator da Reforma Tributária (RT) é um defensor do modelo de tributação único para o consumo, através do qual todos os entes federados (União, DF, Estados e Municípios) seriam regidos por uma única legislação do IBS, trocando-se centenas de legislações do ICMS, milhares de normas do ISS, e inúmeros regimes jurídicos do PIS, da COFINS e do IPI, adotando-se o modelo de gestão comum do novo tributo.

Prevaleceu, entretanto, no Grupo de Trabalho (GT) da RT, após as discussões decorrentes das audiências públicas, a versão dual, em que a União arrecada separadamente a sua parcela da tributação sobre o consumo de bens e serviços e os Estados e Municípios a sua. Muito provavelmente a experiência histórica de centralização das decisões na União no campo tributário levou a essa solução, que se mostrou a mais adequada para realidade brasileira. Por exemplo, no mundo atualmente é adotado o regime dual no Canadá e na Índia.

A diretriz adotada pelo GT é a criação de tributo sobre consumo da União e outro compartilhado por Estados e Municípios. Buscando preservar o objetivo da simplificação tributária propõe-se que o desenho constitucional desses tributos deve ser o mais harmonizado possível, com definições idênticas de contribuintes, fato gerador, base de cálculo, estrutura de alíquotas, não cumulatividade plena, regimes favorecidos e específicos, entre outras.

Gestão Compartilhada do IBS 

Essa diretriz aponta para a criação do Conselho Federativo do IBS, órgão através do qual serão exercidas as competências de gestão do novo tributo. No modelo proposto de IVA dual, a gestão compartilhada por Estados, DF e Municípios exigirá, administração conjunta dessas esferas administrativas, alcançando a arrecadação, a regulamentação, a distribuição dos recursos conforme o princípio do destino, a ágil devolução dos créditos aos contribuintes, entre outras atividades a serem definidas na legislação infraconstitucional. Todas as demais competências serão exercidas pelas Administrações Tributárias dos entes subnacionais.

O Conselho Federativo será formado pelos próprios entes (Estados, DF e Municípios) e funcionará como um órgão integrador da autuação das Fazendas Públicas, com competências específicas, inclusive no que se refere a formulação de políticas tributárias em âmbito nacional, com independência técnica, administrativa e financeiras. As decisões serão tomadas de forma colegiada a partir dos votos distribuídos de forma paritária entre Estados, DF e Municípios.

Outro ponto a ser destacado nessa diretriz vai no sentido do Conselho Federativo atuar de forma harmoniosa com a Administração Federal, para que os impostos federal e estadual/distrital/municipal funcionem de forma eficiente e integrada considerando que a legislação dos dois tributos terão o mesmo desenho constitucional, incluindo a simplificação e uniformização das obrigações acessórias.

Por fim, não menos importante, o Conselho Federativo funcionará também em benefício dos contribuintes, na elaboração do planejamento das ações fiscais dos Estados, DF e Municípios, evitando dessa forma a superposição de fiscalizações sobre um mesmo sujeito passivo.

Alíquotas  

Essa diretriz vai no sentido da adoção de uma alíquota padrão para todos os bens e serviços, permitindo-se outras alíquotas de menor valor para setores específicos. A partir da alíquota de referência os entes federados (União, DF, Estados e Municípios), na respectiva legislação interna, estabelecerão a alíquota padrão, considerando que a tributação do IBS será toda no destino.

Por sua vez, as alíquotas diferenciadas serão aplicadas apenas em determinados casos, relacionados a setores elencados na emenda constitucional, de modo a se evitar aumento de carga tributária. Seguindo a prática de vários países a diretriz propõe a que sejam adotadas alíquotas inferiores à padrão para os serviços de educação, saúde, transporte público coletivo urbano, semiurbano ou metropolitano e aviação regional, bem como produção rural. Avaliada também a possibilidade de manutenção de tratamento diferenciado para os produtos da cesta básica.

Por fim, o GT da Reforma Tributária recomenda que seja adotada a tributação isonômica, alcançado os bens e serviços fornecidos por meio de plataformas digitais, inclusive aquelas situadas no exterior.

Cashback - Devolução de parte do imposto incidente sobre bens e serviços aos consumidores de baixa renda

Através dessa diretriz busca-se mitigar a regressividade dos tributos incidentes sobre consumo, por meio da devolução de parte do imposto para as famílias baixa renda. No cenário internacional há medidas desse tipo na Bolívia, Colômbia, Equador, Uruguai, Argentina e Canadá. No Brasil, o Estado do Rio Grande Sul implementou o programa “Devolve ICMS”, em 2020, tendo por núcleo devolução de parte do imposto pago para as famílias de baixa renda, iniciativa pioneira e inovadora no país. O programa gaúcho devolve R$ 400 fixos por ano, em quatro parcelas trimestrais de R$ 100. Para melhor análise ver o site da SEFAZ-RS: https://fazenda.rs.gov.br.

A diretriz proposta pelo GT estabelece que seja definido o público elegível a ser beneficiado. Como princípios norteadores devem ser levados em conta no programa de CASHBACK: o combate às desigualdades regionais, de renda, de raça e de gênero.

Cogita-se também a possibilidade de devolução imediata do imposto ao consumidor de baixa renda no ato da compra.

Regimes Tributários Favorecidos e Regimes Fiscais Específicos 

Essa diretriz é no sentido da manutenção de dois regimes tributários favorecidos previstos em nossa Constituição Federal: a) Zona Franca de Manaus (ZFM); e, b) Simples Nacional (SN).

A manutenção da ZFM, que tem previsão constitucional, foi avaliada pelo GT como necessária para a continuidade da inserção da região amazônica nas cadeias de produção e visando a ocupação ordenada daquela área com o objetivo de preservar os biomas locais. Até o ano de 2073 a proposição é no sentido de manter o regime da ZFM enquanto se avança na construção de um modelo alternativo que ganhe em eficiência e produtividade.

Também será mantido o tratamento diferenciado para as micro e pequenas empresas optantes do SN, previsto na CF, com as adaptações que se façam necessárias na legislação infraconstitucional. Como forma de adaptar o SN ao novo de modelo de tributação indireta será facultado ao contribuinte enquadrado nesse regime optar entre dois modelos de recolhimento do IBS.

Na primeira opção o contribuinte poderá prosseguir no recolhimento dos tributos unificados abarcados pelo SN (inclusive o IBS). Recomendado no Relatório do GT que seja permitido às pessoas jurídicas que adquirirem bens e serviços de empresas do SN que seja assegurada a apropriação de créditos fiscais no mesmo montante do que foi cobrado nas operações realizadas pelos contribuintes do regime simplificado. Essa primeira opção mostra-se mais adequada para a empresas que forneçam mercadorias ou prestem serviços de forma preponderante a consumidores finais.

A segunda opção concede ao contribuinte do SN o direito de recolher o IBS conforme e regime normal de apuração (não cumulatividade plena), sem prejuízo de permanecer no regime simplificado em relação aos demais tributos. Essa segunda opção se revela mais adequada para as empresas do SN que forneçam mercadorias ou prestem serviços preponderantemente a outras empresas, ou seja, as inseridas no meio da cadeia de produção.

Quanto aos Regimes Fiscais Específicos o Relatório do GT destacou aqueles em que a apuração tradicional a partir do confronto entre débitos e créditos é de difícil aplicação ou não se mostra o meio mais adequado. A título de exemplo foram citados os seguintes setores: operações com bens imóveis; serviços de seguro; serviços financeiros; cooperativas e combustíveis e lubrificantes; seguindo as diretrizes da maioria dos IVA em outros países.

Fundo de Desenvolvimento Regional 

Essa diretriz é no sentido da construção de um FDR com um objetivo de reduzir as desigualdades regionais e estimular a manutenção de empreendimentos nas regiões menos desenvolvidas. Todas as regiões incentivadas deixarão de contar com os benefícios fiscais dos tributos extintos.

Atrelado ao princípio da tributação no destino busca-se com a instituição do FDR extinguir a guerra fiscal entre Estados e entre Municípios, dando instrumentos de financiamento aos entes da Federação para a atração de investimentos produtivos, com impactos distributivos principalmente nas economias dos Estados e Municípios mais pobres.

A recomendação do Relatório do GT é que o FDR seja financiado primordialmente com os recursos da União, considerando que os tributos cobrados por este ente federativo têm por base a riqueza, na forma de consumo, renda e patrimônio das pessoas físicas e jurídicas estabelecidas nos Estados e Municípios.

Quanto aos critérios de distribuição dos recursos do FDR a recomendação é que os principais objetivos dessa fonte de recursos sejam atendidos, envolvendo: a redução das desigualdades regionais, o estímulo ao desenvolvimento e a geração de emprego e renda, com ênfase nos projetos voltados de fomento à atividade produtiva, investimentos em infraestrutura e inovação, todos eles com viés ambientalmente sustentável.

Sugere-se a adoção dos mesmos critérios atualmente aplicados na partilha do Fundo de Participação dos Estados (FPE). Por fim a recomendação é de que a entrega dos recursos do FDR seja obrigatória e não vinculada à bases de cálculo consideradas nas regras fiscais.

Benefícios de ICMS convalidados e transição para o novo modelo

A recomendação do GT é no sentido que os benefícios fiscais do ICMS convalidados, até 2032 pela LC 160/2017, sejam respeitados e que os Governo Federal e os Governos Estaduais estabeleçam formatação necessária para o cumprimento dessa diretriz.

Já a transição dos tributos atuais para o novo modelo deverá ser feita ao longo de alguns anos, considerando, também, a necessidade de manutenção dos benefícios fiscais convalidados, adotando-se as diretrizes já estabelecidas nas PECs 45 e 110. A mudança será mais rápida para as contribuições federais PIS e COFINS. O ICMS e o ISS passarão por alterações graduais até a plena extinção, através da redução das alíquotas atualmente fixadas para esses tributos.

Outra diretriz relacionada com transição para o novo modelo é de manter a arrecadação dos tributos a serem instituídos na mesma proporção vigente no modelo atual, algo em torno de 34% do PIB, de forma a que não haja aumento da carga tributária.

Transição Federativa para o novo sistema de tributos sobre o consumo      

Essa diretriz tem por escopo a manutenção do volume de recursos arrecadados em cada nível de governo (distribuição vertical), assegurando o volume de arrecadação global de cada tributo nos mesmos níveis atuais, com ganhos no total dos ingressos fiscais em razão do aumento da base tributária que alcançará bens, tangíveis e intangíveis, serviços e transmissão de direitos.

Outra vertente dessa diretriz é que a implementação do princípio do destino, retirando a tributação sobre a produção e deslocando toda a exação para o consumo, implicará na mudança de participação de cada ente federado no montante de recursos arrecadados (distribuição horizontal).

Nesse novo cenário haverá redução na participação dos entes produtores no total da arrecadação e aumento para as unidades federadas preponderantemente mercados consumidores. São Paulo, por exemplo deverá ter redução na arrecadação e a Bahia, incremento. Essa mudança é desejável do ponto de vista da justiça tributária, pois os tributos sobre consumo devem custear as políticas públicas para os cidadãos que pagaram efetivamente os impostos que incidiram sobre bens e serviços.

Essa mudança, contudo, deverá ser feita de forma suave, através de um mecanismo financeiro, por meio da adoção de uma regra de transição que vigorará por muitos anos, entre 40 e 50 anos.

No modelo proposto nas PECs 45 e 110, a transição, sob o ponto de vista estático, deverá oferecer aos Estados e Municípios que saírem perdedores na distribuição do IBS arrecadado, recursos necessários para a manutenção de suas atividades. Do ponto de vista dinâmico, o incremento expressivo da atividade econômica oriunda do novo modelo tributário, com ganhos de arrecadação em razão do aumento da base tributária, possibilitará que seja feita a gradual e lenta distribuição dos recursos aos entes do destino ao mesmo tempo em que complementará a perda de arrecadação dos Estados e Municípios produtores, onde estão localizadas a maior parte das grandes empresas dos setores industrial, comercial e de serviços.

Criação do Imposto Seletivo 

Em paralelo à instituição do IVA Federal e do IVA dos Estados/Municípios, o relatório do GT da Reforma Tributária propõe a criação de um imposto seletivo que na essência tem características semelhantes ao IPI da União, mas voltado ao objetivo de desestimular o consumo de produtos e serviços que sejam danosos à saúde humana e ao meio ambiente – as denominadas “externalidades negativas”.

É corrente na prática internacional a criação, paralelamente à tributação do volume de negócios, de impostos especiais sobre o consumo devido a razões de produção e importação, especialmente bebidas alcoólicas, tabaco e combustíveis fósseis.

Nesse sentido as PECs 45 e 110 propuseram um modelo similar de Imposto Seletivo voltado a desestimular o consumo de bens e serviços que produzem malefícios ao meio ambiente e à saúde dos seres humanos. As especificidades serão tratadas na legislação infraconstitucional de forma que os setores atingidos por esse tipo de produção tenham tempo de esclarecer suas particularidades de maneira que a legislação seja alterada de acordo com a evolução de consumo da sociedade.

Trata-se, portanto, de um imposto com características essencialmente extrafiscais. A ideia é também compensar, pelo menos em parte, a diminuição da receita gerada pela extinção do IPI, contribuindo ao mesmo tempo para a redução da alíquota padrão do IBS Federal.

Outra diretriz é no sentido de que Estados e Municípios terão participação no produto da arrecadação desse novo imposto, seguindo o que atualmente existe no modelo vigente em relação ao IPI de competência da União.

 Tributação da Renda e do Patrimônio­­­­­­­­­­­

Apesar do foco da Reforma Tributária nesta etapa de tramitação no Congresso Nacional das PECs 45 e 110 ser a tributação do consumo, foram apresentadas diretrizes reforçando a necessidade de se avançar também em alguns aspectos relacionados à tributação da renda e do patrimônio, com destaque para os seguintes pontos:

1. a) IPVA: previsão de incidência sobre veículos aquáticos e aéreos, alterando o texto constitucional para deixar claro que esse imposto não alcança somente os veículos terrestres, conforme jurisprudência assentada pelo STF. Dessa forma faz-se justiça tributária, pois atualmente o IPVA tributa a propriedade de carros e motos usados enquanto donos de lancha, iates e jatinhos são desonerados. Ainda no IPVA é proposta a possibilidade de progressividade do imposto em razão do impacto ambiental do veículo.
2. b) ITCMD: trata-se do imposto sobre transmissão “causa mortis” (heranças) e doações. Propõe-se progressividade desse tributo em razão do valor da transmissão, através de alíquotas maiores para as heranças e doações de alto valor.
3. c) IPTU: a diretriz é no sentido de autorizar o Poder Executivo municipal a atualizar a base de cálculo do imposto por meio de decreto a partir de critérios gerais previsto na lei do Município, facilitando à Administração Tributária local alcançar o potencial arrecadatório de imóveis com alta valorização.

Quanto ao Imposto de Renda e relativamente às contribuições que incidem sobre a folha de pagamentos, o Governo Federal está elaborando um projeto que deverá ser apresentado ao Congresso Nacional no segundo semestre alterando a legislação ordinária desses tributos. A tendência é que se verifique a redução na tributação na pessoa jurídica e se aumente a carga tributária na distribuição de lucros e dividendos, com maior progressividade na tabela do IR. No mesmo compasso deverá ocorrer uma redução significativa na tributação sobre a folha de pagamentos com o objetivo de incentivar a geração de empregos formais na economia.