1 – Introdução

De acordo com o desenho normativo do IBS na Emenda Constitucional 132/23, foi estabelecido que o novo tributo será de “competência compartilhada” entre Estados, Distrito Federal e Municípios tornando necessária a criação, por lei, de um órgão que passaria a integrar a Administração Tributária para o exercício de funções normativas, técnicas e executivas, voltadas à gestão novo tributo, funções essas inicialmente enumeradas no texto constitucional no art. 156-B, incisos I, II e III, que apresenta o seguinte conteúdo:

Art. 156-B. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão de forma integrada, exclusivamente por meio do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, nos termos e limites estabelecidos nesta Constituição e em lei complementar, as seguintes competências administrativas relativas ao imposto de que trata o art. 156-A:

I - editar regulamento único e uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação do imposto;

II - arrecadar o imposto, efetuar as compensações e distribuir o produto da arrecadação entre Estados, Distrito Federal e Municípios

III - decidir o contencioso administrativo.

No modelo de tributação implantado após a reforma tributária 2023 o constituinte derivado promoveu alterações significativas na tributação do consumo, instituindo o IVA-Dual e estabelecendo legislação única a regular a CBS (tributo federal) e o IBS, tributo de competência compartilhada entre Estados e Municípios.

Mesmo havendo unicidade da legislação dos dois novos tributos a gestão destes gravames será feita de forma separada. Caberá à União, através da Receita Federal do Brasil (RFB), administrar a CBS. Por sua vez, o constituinte reformador estabeleceu que a gestão do IBS será realizada de forma integrada por Estados, Distrito Federal e Municípios, através do Comitê Gestor do IBS (CG-IBS), elencando no texto da Lei Maior um rol de competências, que não taxativo, vez que, por lei complementar, outras funções poderão ser conferidas ao CG-IBS.

Neste estudo inicial, nos concentraremos, com maior ênfase, nas disposições constitucionais relativas ao CG-IBS, sua composição, natureza jurídica, instalação e financiamento, de forma que percorreremos nessa análise as providencias que deverão ser tomadas visando o funcionamento do novo órgão ainda na fase de transição do atual para o novo sistema tributário da base consumo, que terá início em 2025 até a sua implementação definitiva em 2033.

Considerando que o texto constitucional traça tão somente as diretrizes gerais que nortearão o funcionamento e a atuação do CG-IBS no novel sistema tributário, faremos também várias incursões nos dispositivos dos Projetos de Lei Complementar (PLPs) nº 68 e nº108, de 2004, objetivando dar maior concretude à nossa exposição, mesmo sabendo que o parlamento poderá fazer alterações significativas nos textos propostos pelo Poder Executivo Federal.

Dito isso passaremos doravante a analisar os dispositivos constitucionais relacionados ao CG-IBS e as proposições correspondentes inseridas nas normas regulamentadoras que ora se encontram submetidas ao exame e deliberação do Congresso Nacional.

 

2 – Aspectos Constitucionais

2.1 – Instalação e Financiamento do CG-IBS

Foi estabelecido no texto constitucional, conforme já frisamos na parte introdutória deste estudo, que a instituição do CG-IBS se dará por meio de lei complementar a ser votada pelo Congresso Nacional. Em tramitação parlamento brasileiro o PLP 108/2024, norma voltada a esse objetivo, que no seu artigo inaugural apresenta o seguinte comando:

Art. 1º Fica instituído o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços – CG-IBS, entidade pública sob regime especial, com sede e foro no Distrito Federal, dotado de independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira, relativamente à competência compartilhada para administrar o Imposto Sobre Bens e Serviços -IBS, de que trata o art. 156-A da Constituição Federal.

Parágrafo único. O CG-IBS, nos termos da Constituição Federal e desta Lei Complementar:

I – definirá as diretrizes e exercerá a coordenação da atuação, de forma integrada, das administrações tributárias e das procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, observadas as respectivas atribuições;

II – terá sua atuação caracterizada pela ausência de vinculação, tutela ou subordinação hierárquica a qualquer órgão da administração pública.

Ao se referir aos meios de financiamento do novo órgão o legislador da Reforma prescreveu no texto constitucional que o CG-IBS terá por fonte de recursos percentual do produto da arrecadação do imposto destinado a cada ente federativo (art. 156-B, § 2º, III, da CF).

Visando assegurar a instalação do CG-IBS antes mesmo de Estados, Distrito Federal e Municípios arrecadarem o IBS, fato que só ocorrerá a partir de 2029, com a redução gradual das alíquotas do ICMS e do ISS, a proposta encaminhada através do PLP 108/2024, inserida no art. 63, vai no sentido de que a União custeará, através de operação de crédito, as despesas necessárias a essa finalidade, no período de 2025 a 2028, no montante até R$ 3.800.000.000,00 (três bilhões e oitocentos milhões de reais), distribuídos da seguinte maneira:

I – em 2025, R$ 600.000.000,00 (seiscentos milhões de reais);

II – em 2026, R$ 800.000.000,00 (oitocentos milhões de reais);

III – em 2027, R$ 1.200.000.000,00 (um bilhão e duzentos milhões de reais);

IV – em 2028, R$ 1.200.000.000,00 (um bilhão e duzentos milhões de reais).

Na proposta legislativa o CG-IBS efetuará o ressarcimento à União dos valores financiados, em vinte parcelas semestrais sucessivas, a partir de junho de 2029. O financiamento do CG-IBS será remunerado à base da taxa SELIC da data do desembolso até o ressarcimento aos cofres do governo federal.

A partir de 2029 o CG-IBS será financiado integralmente com o produto da arrecadação do IBS de cada ente federativo, em percentual máximo a ser fixado na lei complementar instituidora do órgão.

Importante ainda destacar que no exercício fiscal de 2026, considerando o disposto no art. 125 do ADCT, portanto, dentro da fase de transição da Reforma Tributária, o IBS será cobrado à alíquota estadual de 0,1% e a CBS, a alíquota de 0,9%, dedutíveis pelo contribuinte ao que for devido por operações sujeitas às contribuições PIS/COFINS e PIS/COFINS Importação, sendo que o produto arrecadado a título de IBS será aplicado, integral e sucessivamente, para:

I – financiar o CG-IBS;

II – compor o Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais e Financeiros-Fiscais do ICMS.

Durante o processo de implantação gradual do IBS, de 2026 a 2032, o projeto de lei 108/2024, no seu art. 61, determina que o percentual do produto da arrecadação do IBS destinado ao financiamento do Comitê Gestor do IBS será:

1.  de 60% no exercício financeiro de 2026;
2.  de 50% nos exercícios financeiros de 2027 e 2028;
3.  não poderá exceder a 2% da arrecadação destinada a cada ente federativo, no exercício financeiro de 2029;
4.  não poderá exceder a 1% da arrecadação destinada a cada ente federativo, no exercício de 2030;
5.  não poderá exceder a 0,67% da arrecadação destinada a cada ente federativo, no exercício financeiro de 2031;
6. Não poderá exceder a 0,5% da arrecadação destinada a cada ente federativo, no exercício financeiro de 2032.

Para os anos subsequentes o Conselho Superior do CG-IBS proporá anualmente percentual da arrecadação do IBS de cada ente federativo que será destinado ao financiamento do CG-IBS no exercício financeiro subsequente, o qual não poderá ser superior a 0,2% da arrecadação destinada a cada ente federativo.

Portanto, as fontes de financiamento do CG-IBS na fase que antecede a instituição do IBS, entre os anos de 2025 a 2028 será garantida, na sua maior parte, com recursos da União, valores que deverão ser ressarcidos aos cofres públicos federais, em momento posterior, a partir de 2029. Instituído o IBS, com cobrança a partir de 2029, passará o CG-IBS a ser bancado integralmente com percentual dos recursos arrecadados do IBS de Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecidos os limites fixados em lei complementar.

2.2– Natureza jurídica do CG-IBS

O § 1º do art. 159-B da CF, na redação introduzida pela EC 132/2023 estabeleceu o seguinte regramento:

§ 1º O Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, entidade pública sob regime especial, terá independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira

Está sendo introduzido no ordenamento jurídico pátrio uma figura nova de Direito Administrativo que não tem paralelo em nenhum lugar do mundo - o Comitê Gestor do IBS - resultado de uma opção do constituinte reformador de atribuir a competência do IBS, ao mesmo tempo, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (competência compartilhada). Uma inovação sem qualquer precedente no direito brasileiro.

Porém, na mesma linha de entendimento de alguns doutrinadores[1], a competência compartilhada do IBS não está adstrita aos entes subnacionais, como dar a entender o texto constitucional. No caso do IBS, o desenho normativo desse novo tributo está sendo realizado também pela União.

Vejamos então. A União, por meio de lei complementar nacional, estabelecerá os principais critérios da regra matriz de incidência tributária do novo tributo: critério material (fato gerador), critério temporal, critério espacial, base de cálculo, critério pessoal (sujeitos ativos e passivos). Já Estados, Distrito Federal e Municípios poderão editar normas que versem sobre as alíquotas do IBS, aplicáveis às operações que destinem bens e serviços para os seus territórios.

Nessa linha de intepretação, o IBS é, na verdade, um imposto de competência compartilhada entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, visto que todas essas entidades federativas desenharão, em conjunto, a norma tributária do imposto. A competência legiferante em relação ao IBS é, portanto, compartilhada por todos os entes, nas áreas delimitadas pelo texto constitucional, de forma que, sem qualquer margem de dúvida, houve na reforma tributária de 2023 uma acentuada federalização do IBS (centralização legislativa).

No que diz respeito à gestão do novo imposto, aí sim, a norma constitucional e as proposições de lei afastam a participação da União na formulação das decisões administrativas e estabelecem que os entes subnacionais deverão fazê-lo de forma conjunta e integrada, através do CG-IBS, dando a este órgão algumas prerrogativas que lhe garantam atuação, sem subordinação a qualquer ente. Essas peculiaridades indicadas no texto normativo do CG-IBS, não aplicáveis a qualquer outro ente da Administração Pública, é que conferem ao novel órgão a denominação de entidade pública de regime especial.

De acordo com o regramento proposto o CG-IBS terá sua autuação caracterizada pela ausência de vinculação, tutela ou subordinação hierárquica a qualquer órgão da administração estatal, diretriz que assegura a sua independência, sem, contudo, esclarecer, dentro da estrutura federativa, onde esse novo órgão estará inserido, se na administração federal ou de qualquer outro ente. Sem dúvida que o CG-IBS integra a administração pública, porém sem vinculação a um ente específico que faça parte da República Federativa do Brasil (federal, estadual, distrital ou municipal).

A questão ora em exame tem repercussões práticas na ordem jurídica e devem ser resolvidas pelo legislador infraconstitucional durante o tramite do PLP 108/2024, considerando o ineditismo das funções conferidas ao CG-IBS.

Para exemplificar uma questão prática citemos como será definida a competência para exercício do controle externo das contas do CG-IBS. De acordo com o que foi estabelecido no PLP 108/2024 o CG-IBS estará sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas do Estado ou do Município competente para apreciar as contas do ente federativo de origem do Presidente do órgão. Prevalecendo esse desenho normativo, teremos uma rotatividade na fiscalização de contas do CG-IBS a cada gestão do órgão, fato sem qualquer precedente em nosso país, e com acirradas críticas pelos especialistas na matéria, que sustentam ser pouco viável a introdução dessa prática, considerando que o sistema de controle externo dos entes públicos não tem unidade nacional, sendo os Tribunais de Contas autônomos, inclusive com relação à intepretação do ordenamento jurídico, o que tem gerado diferenças em relação a decisões e procedimentos de questões semelhantes. Visualiza-se aqui até uma impossibilidade técnica e operacional de que o controle de contas seja exercido da forma como foi proposta no PLP 108/2024.[2]

Caberá, entretanto, ao Tribunal de Contas da União - TCU a fiscalização dos recursos provenientes da operação de crédito no montante de até R$ 3.800.000.000,00 (três bilhões e oitocentos milhões de reais) para o custeio das despesas necessárias à instalação do CG-IBS no período de 2025 a 2028, visto que o aporte desses recursos será efetuado pelo governo federal.

Por sua vez, o desenho normativo proposto revela que o CG-IBS será uma entidade de caráter nacional, uma vez que suas funções abrangem uma série de atos de coordenação das atividades de administração tributária do entes subnacionais; produção de normas infralegais; repasse a Estados, Distrito Federal e Municípios do imposto arrecadado com base no princípio do destino; inscrição e cobrança de dívidas do IBS junto a contribuintes; representação administrativa e judicial; elaboração da sua peça orçamentária; proferir decisões contencioso administrativo tributário, entre outras funções.

Aguardemos então a finalização do processo de votação das leis regulamentadoras do IBS para que possamos revisitar o tema.

2.3 - Função Regulamentar do CG-IBS – edição do Regulamento único do IBS

Ao lado da função de elaboração das leis, conferida nas democracias ao Poder Legislativo, função essa submissa às regras e princípios constitucionais, em razão da hierarquia vertical das normas no ordenamento jurídico, tem-se, cumulativamente, o exercício do poder regulamentador, a cargo do Chefe do Poder Executivo de cada ente político. Ordinariamente, na forma de organização federal de Estado que é adotada no Brasil através de norma constitucional, não passível de modificação por emenda, cabe ao Presidente da República, ao Governador do Estado ou Distrital e ao Prefeito Municipal, nas respectivas esferas de competência, editar regulamentos sempre que a lei, ao inovar no ordenamento, deixe remanescer aspectos a serem tratados pela cúpula do Executivo.

O poder regulamentar, por sua vez, não pode contrariar a lei, sob pena de sofrer invalidação, salvo na hipótese de inovação no ordenamento jurídico conferido aos denominados regulamentos autônomos, que tem previsão no texto constitucional no art. 84, inc. VI, alíneas “a” e “b”.

Em relação ao IBS, imposto de competência (gestão) compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios, a função regulamentar não foi conferida a governadores e prefeitos, mas atribuída exclusivamente ao CG-IBS, mais uma inovação trazida pelo constituinte derivado após a promulgação da Emenda 132/2023.

Importante destacar neste tópico, mais uma vez, que várias serão as matérias que estarão submetidas ao idêntico tratamento legal em relação ao IBS e à CBS federal, tributos que farão parte do IVA Dual, e serão instituídos pela mesma lei complementar. A identidade de fatos geradores, de bases de cálculo, de sujeição passiva, de regime diferenciados e específicos de tributação, de imunidades e de hipóteses de devolução dos tributos a pessoas físicas de baixa renda via cashback, entre outros temas, demandará a elaboração de dois regulamentos em que haverá disposições comuns. Estes pontos de interseção das normas regulamentares não poderão estar em conflito, visando precipuamente dar uniformidade à interpretação e aplicação das matérias que são comuns aos dois tributos.

Nas proposições normativas da Reforma Tributária submetidas ao Congresso Nacional há dispositivos que fazem referência a uniformidade de tratamento das matérias comuns aos dois tributos, sendo prevista inclusive necessidade de que as mesmas sejam aprovadas por ato do CG-IBS e da RFB, de forma conjunta. Vejamos então a prescrição contida no PLP 68/2024 sobre o tema, inserida no art. 316:

Art. 316. Compete:

I - ao Comitê Gestor do IBS editar o regulamento do IBS;

II - ao Poder Executivo da União editar o regulamento da CBS.

§ 1º As disposições comuns ao IBS e à CBS, inclusive suas alterações posteriores, serão aprovadas por ato conjunto do Comitê Gestor do IBS e do Poder Executivo da União e constarão, igualmente, do regulamento do IBS e do regulamento da CBS.

Caberá ao Conselho Superior, instância máxima do CG-IBS, que contará com a participação paritária de representantes dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, aprovar o Regulamento do IBS.

Entre os temas relativos ao IBS que deverão ser objeto de complementação em norma regulamentar destacamos as seguintes matérias:

I – No PLP 68/2024, que institui o IBS e a CBS:

 

1. Exigência de obrigações acessórias comuns a ambos os tributos, em relação aos contribuintes sujeitos as regime normal de apuração do IBS/CBS;
2.  Informações complementares a serem prestadas pelos contribuintes necessárias à apuração do IBS e da CBS;
3. Prazos para apuração e pagamento dos tributos (fixação das datas de vencimento da obrigação principal);
4. Definição do leiaute padronizado da Nota Fiscal Eletrônica Nacional (NF-e);
5. Definição das espécies de regimes aduaneiros especiais de depósito, de permanência temporária, de aperfeiçoamento e de drawback;
6. Momento da devolução dos tributos às famílias de baixa renda através do cashback;
7. Regras específicas relativas às atividades desenvolvidas por produtores rurais;
8. Regras atinentes às informações necessárias para a apuração dos créditos presumidos;
9. Obrigações acessórias próprias somente aplicáveis aos contribuintes submetidos aos regimes de tributação específicos, envolvendo operações realizadas por instituições financeiras, seguradoras, empresas de consórcio, arrendamento mercantil, combustíveis e lubrificantes, transações com bens imóveis, planos de saúde, concursos de prognósticos, cooperativas, representações diplomáticas e consulares, entre outros.

II - No PLP 108/2024 que institui o CG-IBS, cabe destacar as seguintes matérias remetidas para disposição em Regulamento:

1. Definição do prazo máximo para a realização das atividades de cobrança administrativa do IBS, desde que não superior a doze meses, contados da constituição definitiva do crédito tributário;
2. Estabelecimento das providências necessárias para a efetivação da cobrança judicial ou extrajudicial, após o esgotamento do prazo máximo para a realização da cobrança administrativa;
3. Fixação dos critérios de titularidade e cotitularidade da fiscalização, no exercício da competência compartilhada do imposto, assegurada a participação das administrações tributárias dos entes envolvidos nas atividades de fiscalização programadas ou em andamento;
4. Regular programas de incentivo à cidadania fiscal por meio de estímulo à exigência, pelos consumidores, da emissão de documentos fiscais;
5. Estabelecer os prazos para a apresentação da impugnação administrativa pelos contribuintes nos procedimentos submetidos ao contencioso fiscal;
6. Definir outros casos que farão parte do contencioso administrativo do IBS, a cargo do CG-IBS, além do lançamento de ofício do IBS e da aplicação de penalidades por descumprimento ou cumprimento em atraso de obrigações acessórias de IBS.

2.4 Função uniformizadora da interpretação e aplicação da legislação do IBS:

Conferido ao CG-IBS, de acordo com o texto constitucional, além da competência de editar o Regulamento único do IBS a função de uniformizar a intepretação e a aplicação da legislação do novo imposto.

A Reforma Tributária de 2023 introduziu a legislação nacional para o IBS, exceto em relação a definição das suas alíquotas, estabelecendo também a necessidade de gestão compartilhada do novo tributo entre os entes subnacionais. Frente a essa configuração normativa o legislador teria que obrigatoriamente fixar instrumentos de uniformização de entendimento sobre a interpretação e aplicação da lei nacional e dos demais atos normativos reguladores do IBS.

No modelo de tributação implementado pela EC 132/23 as atividades de fiscalização, lançamento, cobrança, representação administrativa e representação judicial, relativas ao novel imposto, serão exercidas pelas administrações tributárias e procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que poderão definir hipóteses de delegação ou compartilhamento de competências, cabendo ao CG-IBS a coordenação dessas atividades administrativas com vistas à integração entre os entes federativos.

No exercício dessas competências, coordenadas pelo CG-IBS, haverá a produção de diversos atos administrativos pelos entes subnacionais, alguns de conteúdo decisório. Mesmo aplicando a mesma lei de regência do tributo poderá haver entendimentos divergentes. Por exemplo, um ente subnacional pode interpretar que determinada operação sujeita ao IBS será tributada pela alíquota com redução de 30%, divergindo de outra unidade federativa que entenda pela aplicação da alíquota sem qualquer redução. A questão necessita ser resolvida para que não haja insegurança jurídica, com o estabelecimento de instrumentos que busquem firmar qual o entendimento deve prevalecer, ao menos na esfera administrativa, já que o contribuinte, em caso de decisão que lhe seja desfavorável, poderá acionar o Poder Judiciário, conforme garantido pelo art. 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal.

Na forma proposta no PLP 108/2024 (art. 11, inciso IV), competirá ao Conselho Superior do CG-IBS, instância máxima do novo órgão, aprovar ato normativo com vistas a uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação do IBS, com efeitos vinculantes, inclusive para os órgãos de julgamento que integrarão o contencioso administrativo do IBS.

No âmbito do contencioso administrativo, de competência exclusiva do Comitê Gestor em relação ao IBS, é criado um instrumento processual próprio visando a uniformização de entendimento, instrumento que poderá ser manejado pelos contribuintes, conforme regramento que faz parte do PLP 108/2024, inserida no seu art. 97, com a seguinte redação:

Art. 97. Caberá Recurso de Uniformização, dirigido à Câmara Superior do IBS, contra decisão de segunda instância que conferir à legislação tributária interpretação do direito divergente da que lhe haja atribuído outra decisão de segunda instância, com vistas a uniformizar a jurisprudência administrativa do IBS em âmbito nacional.

E mais: de acordo com texto normativo proposto (art. 92, do PLP 108/2024), deverá ser observado pelas autoridades julgadoras os atos administrativos vinculantes decorrentes da competência constitucional do CG-IBS no sentido da uniformização da interpretação e da aplicação da legislação do IBS. Em caso de inobservância desses atos vinculantes poderá o interessado propor o Incidente de Uniformização junto a Câmara Superior do IBS, também cabível caso a decisão administrativa deixe de aplicar, quando ajustado ao caso concreto:

1. enunciados de Súmula Vinculante do STF, na forma do art. 103-A, da CF;
2. decisões transitadas em julgado proferidas pelo STF em sede de controle difuso que tenham declarado inconstitucional dispositivo legal cuja execução tenha sido suspensa por resolução do Senado Federal, na forma do art. 52, caput, inciso X, da CF, e:
3. decisões transitadas em julgado do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça, proferidas na sistemática da repercussão geral ou dos recursos repetitivos, na forma dos arts. 927, 928 e 1.036 a 1.041 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 – Código de Processo Civil.

A questão atinente à uniformização da interpretação e aplicação da legislação do IBS é mais abrangente, não se restringindo a eventuais divergências que venham a ocorrer em relação a casuísticas relacionadas a esse imposto. É que o legislador da reforma tributária ao optar pela criação de IVA Dual, definindo que o IBS (estadual/municipal) e a CBS (federal) serão instituídos pela mesma lei complementar (unicidade de norma legal), e submetidos a regulamentos que em vários pontos terão disposições comuns, atraiu também necessidade de haver busca de uniformidade na hermenêutica desses dois tributos.

O próprio texto constitucional já trouxe sinalizações nesse sentido ao prescrever no art. 156-B, §§ 6º, 8º e 9º, as seguintes regras:

§ 6º O Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, a administração tributária da União e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional compartilharão informações fiscais relacionadas aos tributos previstos nos arts. 156-A e 195, V, e atuarão com vistas a harmonizar normas, interpretações, obrigações acessórias e procedimentos a eles relativos.

§ 7º O Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços e a administração tributária da União poderão implementar soluções integradas para a administração e cobrança dos tributos previstos nos arts. 156-A e 195, V.

§ 8º Lei complementar poderá prever a integração do contencioso administrativo relativo aos tributos previstos nos arts. 156-A e 195, V.

O verbo “harmonizar” no texto constitucional possui o sentido de dar soluções uniformes e resolver conflitos entre os entes federativos na interpretação nas normas comuns ao IBS e à CBS, além, de estabelecer obrigações acessórias e procedimentos que sejam aplicáveis a ambos os tributos.

Visando dar densidade normativa ao texto da Lei Maior, no que se refere à função de harmonizar normas, interpretações, obrigações acessórias e procedimentos relativos ao IBS e à CBS, foi proposto no PLP 68/2024, entre os artigos 317 a 322, a criação de dois órgãos administrativos voltados a essa finalidade:

I – o Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias;

II – o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias.

O Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias será composto por 4 (quatro) representantes da Receita Federal do Brasil (RFB) e por 4 (quatro) representantes do CG-IBS (dois dos Estados e Distrito Federal e dois dos Municípios e do Distrito Federal), para exercer as seguintes competências:

I - uniformizar a regulamentação e a interpretação da legislação relativa ao IBS e à CBS em relação às matérias comuns;

II - prevenir litígios relativos às normas comuns aplicáveis ao IBS e à CBS; e

III - deliberar sobre obrigações acessórias e procedimentos comuns relativos ao IBS e à CBS.

As decisões do Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias serão formalizadas através de Resoluções, publicadas no Diário Oficial da União, e serão vinculantes para as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

O Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias será composto por 4 (quatro) representantes da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, indicados pela União e 4 (quatro) representantes das Procuradorias, indicados pelo CG-IBS, sendo 2 (dois) Procuradores de Estado ou do Distrito Federal e 2 (dois) Procuradores de Município ou do Distrito Federal. Atuará como órgão consultivo do Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias nas atividades de uniformização e interpretação das normas comuns ao IBS e à CBS, além de analisar relevantes e disseminadas controvérsias jurídicas relativas aos dois tributos suscitadas pelo Presidente do CG-IBS e pela autoridade máxima do Ministério da Fazenda.

As decisões do Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias serão exaradas através de Resoluções publicadas no Diário Oficial da União, e serão vinculantes, portanto, de observância obrigatória pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e pelas Procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

De acordo com o texto legal proposto o Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias e o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias poderão propor a elaboração de ato conjunto visando, no âmbito das suas respectivas competências, solucionar conflitos interpretativos relacionados a aplicação de normas comuns do IBS e da CBS. Esse ato conjunto deverá ser observado, a partir de sua publicação no Diário Oficial da União, nos atos administrativos, normativos e decisórios praticados pelas administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e nos atos da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e das Procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Portanto, os Projetos de lei em trâmite no Congresso Nacional, seguindo os ditames constitucionais, estão introduzindo no ordenamento jurídico, mecanismos e instâncias próprias com o objetivo de solucionar eventuais divergências interpretativas entre os entes federados na aplicação da legislação do IBS e da CBS, com efeitos vinculantes para todos os órgãos integrantes da administração tributária.

2.5 – Função arrecadatória e de distribuição do produto da arrecadação do IBS aos entes subnacionais.

A Constituição Federal, no art. 159-B, inc. II, estabeleceu competir ao CG-IBS:

“arrecadar o imposto, efetuar as compensações e distribuir o produto da arrecadação entre Estados, Distrito Federal e Municípios”.

Conforme já analisamos em estudo anterior, a Carta Magna remeteu à lei complementar definir, em regramento específico, a forma de distribuição dos recursos arrecadados do IBS, estabelecendo as seguintes diretivas:

1. Os valores recolhidos pelos contribuintes serão inicialmente destinados ao Comitê Gestor do IBS, órgão composto pelos representantes dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios;

 

2. O Comitê Gestor fará a retenção do montante equivalente ao saldo acumulado de créditos do imposto não compensados pelos contribuintes e não ressarcidos, conforme estabelecido no § 4º, inciso I, do art. 156-A da Constituição Federal e dos valores a serem devolvidos aos contribuintes de baixa renda, a título cashback (art. 156-A, § 5º, VIII);

 

3. Posteriormente o Comitê Gestor do IBS fará a distribuição do saldo remanescente do produto da arrecadação ao ente federativo de destino do bem ou serviço, em conformidade com o determinado § 4º, inciso I, do mesmo artigo, ou seja, o recurso será creditado ao ente federativo de destino da operação, ou em outras palavras, onde ocorrerá o consumo final do bem ou serviço.

Nesta nova modelagem não haverá mais recolhimento de IBS diretamente das empresas e demais contribuintes para os cofres de um específico Estado ou Município. Todos os recolhimentos de IBS serão realizados para o CG-IBS, que fará o posterior repasse dos valores do imposto aos entes subnacionais com base no princípio do destino, após as deduções previstas na norma constitucional.

Importante repisar aqui que a alteração da forma de distribuição dos recursos arrecadados da origem (onde ocorre a produção de bens e serviços) para o destino (onde se processa o consumo dos bens e serviços) não será imediata.

A Emenda 132/2023 estabeleceu para o IBS um conjunto de regras de transição que terão início em 2029 e término somente em 2097, a denominada transição federativa.

Vejamos então como isso se encontra disciplinado no texto constitucional e nos projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional.

Conforme já destacado linhas acima o IBS será recolhido ao Comitê Gestor que terá a incumbência de distribuir os recursos para Estados, Distrito Federal e Municípios. Ainda na etapa de transição caberá ao Senado Federal fixar as alíquotas de referência do IBS para Estados e Municípios, que não serão obrigatórias, podendo os entes subnacionais estabelecerem percentuais diferentes nas respectivas leis ordinárias (alíquotas próprias, em percentuais maiores ou menores que a alíquota de referência).

As alíquotas de referência, conforme já destacamos em outro estudo, servirá de parâmetro para a mantença da arrecadação de Estados e Municípios, ao mesmo tempo em que, funcionará com instrumento de controle para exageros na calibração da carga tributária. Porém, durante a transição federativa será vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios fixar alíquotas próprias do IBS que sejam inferiores às exigidas para assegurar as retenções previstas no texto da Emenda 132/2023. Na sequência explicaremos melhor essas questões.

Adotando o ente federativo alíquota própria superior à alíquota de referência, o fluxo de recursos arrecadados seguirá a seguinte ordem:

1. A receita decorrente da aplicação do percentual que exceda a alíquota de referência será integralmente destinada à entidade federativa, conforme o princípio do destino, não se aplicando as regras de transição;
2. No que se refere os valores que estiverem dentro de percentual definido para a alíquota de referência, incidirá as regras de transição, cabendo ao Comitê Gestor reter os seguintes percentuais:

b.1) de 2029 a 2032, 80%;

b.2) em 2033, 90%;

b.3) de 2034 a 2077, a retenção do patamar de 2033 será reduzida a razão de 1/45 por ano, alcançando 4% em 2077.

Os valores retidos pelo Comitê Gestor serão distribuídos aos Estados, Distrito Federal e Municípios proporcionalmente à receita média de cada ente federativo, na forma estabelecida na lei complementar, que terá por base os seguintes parâmetros:

1. Estados:

1. receita de ICMS após a distribuição de 25% do produto da arrecadação desse tributo aos Municípios;
2. receitas dos Fundos Estaduais sustentados por contribuições vinculadas a benefícios fiscais no âmbito do ICMS.

2. Distrito Federal:
   1. receita do ICMS;
   2. receita do ISS;
3. Municípios:

1. receita do ISS;
2. ii) receita proveniente dos 25% sobre a arrecadação do ICMS transferida pelos Estados aos municípios.

A forma de operacionalizar a distribuição da arrecadação o IBS foi transferida à lei complementar, que terá a incumbência de definir as regras quanto a fórmula de cálculo, tratamento das operações em que o imposto não seja recolhido tempestivamente e a distribuição aplicável ao regimes favorecidos, específicos e diferenciados.

No tocante às regras de distribuição do produto da arrecadação do IBS a matéria foi tratada no PLP 108/2024, de iniciativa do Governo Federal, através da SERT, projeto que se encontra atualmente em trâmite no Congresso Nacional. Disposições inseridas entre os arts. 120 a 147.

Referente ao cálculo da receita média de cada ente federado os comandos normativos disciplinadores dessa questão integram o art. 131 do PLP 108/2024, que estabelece que entre 1º/01/2029 a 31/12/2077 os valores a serem retidos pelo Comitê Gestor do IBS serão distribuídos aos Estados, Distrito Federal e Municípios, em cada período, proporcionalmente ao seu coeficiente de participação. O coeficiente de participação corresponderá à razão entre a receita média de referência do ente federado e a receita média de referência do conjunto dos Estados, Distrito Federal e Municípios. No cálculo das médias de referência serão considerados os valores anuais de ICMS e ISS de 2019 a 2026, atualizados até 2026.

Seguindo o que determina o art. 132 da ADCT, durante a transição federativa, após a distribuição dos valores do IBS pelo Comitê Gestor, com base nas médias de referência de cada ente, ainda restará um montante a ser distribuído, com base integralmente no princípio do destino, sendo que entre 2029 e 2032, restarão 20% e em 2033, 10%. Conforme já sinalizamos linhas acima, entre 2034 e 2077, a distribuição dos recursos para o ente federado de destino da operação será aumentada a cada ano a razão de 1/45, que correspondente aproximadamente 2%. Em 2077 se encerrará o ciclo da transição federativa, passando a destinação dos recursos arrecadados pelo IBS pertencer integralmente aos entes federados de destino final da operação (Estado, Distrito Federal e Município). 

Mesmo assim ainda haverá ajustes a serem feitos. Seguindo o que determina o texto constitucional no artigo 132 do ADCT, o montante de IBS dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, apurado com base nas alíquotas de referência, após a dedução das parcelas a serem distribuídas com fundamento no princípio do destino, será retido o montante equivalente e 5% para distribuição aos entes federativos com a menores razões entre o valor apurado de IBS calculado a partir da alíquota de referência, e a receita média da totalidade dos entes com ICMS e ISS. Os recursos provenientes dessa retenção de 5% serão distribuídos de forma sequencial e sucessiva, de forma que, ao final todos os entes tenham a mesma razão entre a soma dos valores do IBS cobrado no destino, segundo a alíquotas de referência, e a receita média com o ICMS e o ISS. A adoção dessa medida de ajuste continuará até 2097, cabendo a uma lei complementar, a ser votada no Congresso Nacional, estabelecer critérios para a sua redução gradual entre 2078 e 2097.

Após a adoção das medidas de ajuste para a compensação dos entes que tiveram a maiores perdas em razão da adoção gradual do princípio do destino, sobrarão os seguintes valores, a serem distribuídos aos entes (Estado, Distrito Federal e Município) de destino final da operação, ou seja, na unidade federada onde se der o consumo do bem ou serviço:

1. Em 2029, sobrará 19% do total arrecadado;
2. Em 2033, sobrará 9,5% do total arrecadado,
3. Em 2034, sobrará 11,4%, do total arrecadado, com aumento gradual do valor a ser distribuído com base no princípio do destino, até 2077.

A lógica que norteia as medidas de ajuste acima expostas, visam fazer com que Estados e Municípios que tenham maior perda de arrecadação durante o período de transição federativa, por conta da adoção gradativa do princípio de destino, sejam compensados financeiramente para que não haja comprometimento dos gastos públicos com educação, saúde, segurança e demais políticas públicas.

Porém, ao final do período de transição federativa da Reforma Tributária do consumo é previsto que não serão necessárias à implementação de ajustes compensatórios de arrecadação entre os entes subnacionais. Com a instituição do IVA Dual, as projeções são que a economia brasileira será impactada positivamente, com incrementos na arrecadação da União, Estados e Municípios.

Estudo do FMI (Fundo Monetário Internacional) projeta crescimento médio de 2,5% do PIB com a implementação da Reforma Tributária a partir de 2027, considerando a ampliação da base tributária, a simplificação do sistema e a redução gradual dos atuais incentivos fiscais.

Estamos esperançosos de que as projeções firmadas nos estudos econômicos se tornem realidade.

Importante ainda lembrar que do total do IBS repassado aos Estados pelo CG-IBS, com base no princípio do destino, 25% deverão ser transferidos aos Municípios. Os valores serão distribuídos seguindo o regramento estabelecido no art. 158, inc. IV, alínea “b”, e seu § 2º, da CF/1988, na redação dada pela EC 132/2023, conforme exposto a seguir:

Art. 158. Pertencem aos Municípios:

(...)

IV – 25% (vinte e cinco por cento):

(...)

2. do produto da arrecadação do imposto previsto no art. 156-A (IBS) distribuída aos Estados.

(...)

§ 2º As parcelas de receita pertencente aos Municípios mencionadas no inciso IV, “b”, serão creditadas conforme os seguintes critérios:

I – 80% (oitenta por cento) na proporção da população;

II – 10% (dez por cento) com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumente de equidade, considerando o nível socioeconômico dos educandos, de acordo com o que dispuser lei estadual;

III – 5% (cinco por cento) com base em indicadores de preservação ambiental, de acordo com o que dispuser lei estadual;

IV – 5% (cinco por cento) em montantes iguais para todos os Municípios do Estado.

 

1. -Função decidir o contencioso administrativo do IBS

O inciso III, do art. 156-B, da CF estabeleceu que o CG-IBS será o responsável pela resolução de contenciosos administrativos.

O desenho normativo feito pela Emenda 132/23 para o IBS fixou ser da competência das administrações tributárias estaduais, distrital e municipais fiscalizar e lançar o tributo, sob a coordenação do CG-IBS. Surgindo controvérsias originadas de impugnações de contribuintes ao lançamento de ofício caberá ao CG-IBS resolver o conflito. Porém o texto constitucional não adentrou em maiores minúcias sobre como seria estruturado o contencioso do IBS, ficando este detalhamento totalmente transferido à lei complementar.

A matéria em questão faz parte do PLP 108/2024, já em tramite no Congresso Nacional, e integra o título II da proposta de lei complementar, entre os artigos 65 e 115.

Conforme consta da exposição de motivos do Projeto de lei, é apresentado, de início, no art. 66 c/c o art. 71, um conjunto principiológico que norteou a elaboração da legislação processual administrativa do IBS. São eles: simplicidade, verdade material, ampla defesa, contraditório, publicidade, transparência, lealdade, boa-fé, oficialidade, cooperação, formalismo moderado, razoável duração do processo e celeridade de sua tramitação.

Os atos e termos processuais estão regulados entre os artigos 67 a 79, e serão formalizados, tramitados, comunicados e transmitidos em formato eletrônico, conforme disciplinamento a ser feito em ato do CG-IBS.

O processo administrativo será totalmente em formato eletrônico com o objetivo de conferir agilidade e transparência aos seus atos e celeridade no julgamento que se valerá também da utilização de sistema eletrônico.

Em conformidade com o princípio do formalismo moderado e Projeto de lei estabelece que os atos e termos processuais independem de forma determinada e devem ser considerados válidos se cumprirem sua finalidade essencial, mesmo que realizados de forma diversa.

Relativamente aos prazos processuais a regra proposta determina a contagem somente em dias úteis, bem como a suspensão de seu curso entre os dias 20 de dezembro e 20 de janeiro, período coincidente com o recesso da justiça, em que não são realizados julgamentos.

São arrolados no texto do PLP situações configuradoras de vícios e nulidades processuais e de situações em que ensejam o impedimento do julgador, normas situadas entre os arts. 76 a 79. Entre as hipóteses de nulidade estão os atos praticados por autoridade, órgão ou servidor incompetente, os praticados com preterição do direito de defesa e as decisões não fundamentadas. No rol de hipóteses que ensejam impedimento do julgador de funcionar no processo são elencadas, por exemplo, ter ele participado como empregado, advogado ou contabilista do sujeito passivo ou ter interesse econômico na causa, por si, seu cônjuge, companheiro ou parente, consanguíneo ou afim, até o terceiro grau.

Ao tratar do lançamento de ofício, ato de constituição do crédito tributário, o Projeto, entre os arts. 80 e 81, prescreve que as incorreções e as omissões do ato não acarretarão nulidade quando nele constarem elementos suficientes para de determinar com segurança a natureza da infração e a identificação do sujeito passivo. No art. 82 é estabelecido que a lavratura de Auto de Infração não impede a adoção de procedimentos de solução consensual das controvérsias tributárias em linha do exposto no PLP 68/2024.

A instauração do contencioso administrativo tributário se dará, de acordo com o art. 83, pelo ato de impugnação do sujeito passivo do crédito tributário formalizado por meio de lançamento de ofício, sendo fixado no Projeto que o prazo para a impugnação será de 20 (vinte) dias contados da intimação do lançamento de ofício.

Há ainda regras, nas disposições gerais, entre os arts. 84 a 89 que regulam o momento de produção das provas, aplicação das penas processuais de preclusão e de arquivamento da impugnação ou de recurso em razão da intempestividade, além de prescrições que estabelecem a destinação a ser dada às petições que apresentem vícios de ilegitimidade e de inépcia. No mesmo capítulo são tratadas questões relacionadas às diligências saneadoras do processo e as hipóteses de desistência do litígio na esfera administrativa e revelia (ausência de impugnação ao lançamento de ofício).

Com o objetivo de atender o princípio da segurança jurídica e da previsibilidade do resultado dos julgamentos, o Projeto, no art. 91, trata de explicitar a necessária observância dos precedentes vinculantes consubstanciados nos enunciados de súmula vinculante do STF; nas decisões transitadas em julgado proferidas pelo STF em sede de controle concentrado de constitucionalidade; assim como as decisões proferidas em controle difuso que tenham declarado inconstitucional dispositivo legal suspenso por Resolução do Senado Federal, além das decisões transitadas em julgado do STF e do STJ proferidas na sistemática de repercussão geral ou dos recursos repetitivos.

Da mesma forma serão observados no âmbito do processo administrativo relativo ao IBS os atos administrativos vinculantes expedidos pelo CG-IBS, em face da competência que lhe foi conferida pelo texto constitucional (art. 156-B, inciso I). O órgão de julgamento não aplicará algum precedente vinculante somente se ficar demonstrado, na decisão administrativa, que o caso não se enquadra na moldura do precedente ou que houve superação do provimento vinculante.

Na sequência o Projeto trata das espécies recursais postas à disposição das partes no processo administrativo do IBS. São quatro os recursos listados no PLP 108/2024: a) Recurso de Ofício; b) Recurso Voluntário; c) Recurso de Uniformização; e, d) Pedido de Retificação. O disciplinamento normativo das espécies recursais se encontra disposto entre os artigos 92 e 98 do Projeto. Assegurado às partes portanto, o duplo grau de jurisdição.

Quanto à admissibilidade, caberá Recurso de Ofício para a segunda instância de julgamento quando o julgador de primeira instância proferir decisão que for, no todo em parte em parte, contrária à Fazenda Pública. O CG-IBS, em ato próprio, estabelecerá hipóteses de dispensa da interposição do Recurso de Ofício, além daquelas já previstas na lei, inclusive em relação os valores mínimos para que o processo seja objeto do reexame necessário pela instância superior.

Caberá Recurso Voluntário, ao colegiado da segunda instância, das decisões de primeira instância que forem contrárias ao sujeito passivo. O Recurso interposto de parte da Decisão implica reconhecimento da parte não recorrida.

O Recurso de Uniformização, dirigido à Câmara Superior do IBS, será cabível quando a decisão de segunda instância conferir à legislação tributária interpretação do direito divergente da que lhe haja atribuído outra decisão de segunda instância, sendo da incumbência do recorrente comprovar a divergência. Ato do CG-IBS disporá sobre os legitimados, admissibilidade e processamento do Recurso de Uniformização.

O Pedido de Retificação será dirigido a qualquer instância administrativa e destinado exclusivamente para corrigir erro de fato, eliminar contradição, obscuridade ou suprir omissão em relação à questão que deveria ser objeto de decisão.

É previsto ainda no PLP 108/2024 o Incidente de Uniformização de matérias repetitivas, quando houver efetiva repetição de julgamentos sobre a mesma questão, unicamente de direito. O CG-IBS, em ato próprio, disporá sobre as hipóteses de cabimento, os legitimados, a admissibilidade e o processamento do Incidente de Uniformização, cujo julgamento de matérias repetitivas fixará tese sobre a matéria, cabendo ao CG-IBS editar súmula que vinculará a Administração Tributária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Com referência à estruturação dos órgãos julgadores a questão se encontrava regulada no PLP 108/2024 entre os artigos 99 a 108. Foram concebidas três instâncias com o objetivo de solucionar o contencioso tributário do IBS, todas elas hospedadas na estrutura do CG-IBS, compostas de forma paritária entre o conjunto dos Estados e o conjunto dos Municípios.

A primeira instância está incumbida do julgamento dos lançamentos tributários realizados pelas Administrações Tributárias estaduais, distrital e municipais, impugnadas regularmente pelo sujeito passivo, além dos Pedidos de Retificação de suas próprias decisões.

Tal instância será integrada de 27 (vinte e sete) Câmaras de Julgamento virtuais (podendo ser compostas de Turmas, nos termos estabelecidos em ato do CG-IBS), nas quais atuarão, de forma colegiada e paritária, exclusivamente servidores de carreira dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios com competência para a realização de lançamento tributário ou julgamento tributário.

Cada Câmara estará dedicada ao julgamento do lançamento realizado exclusivamente pela Administração Tributária de um dos Estados da Federação, seus respectivos Municípios, ou o Distrito Federal. Nesse formato, se lançamento de ofício impugnado pelo sujeito passivo tiver sido feito pelo fisco da Bahia, a competência para o julgamento será da Câmara composta por representantes deste Estado e dos seus respectivos Municípios (composição paritária). Da mesma forma, se o lançamento tiver sido realizado pelo fisco de Salvador-Bahia, a Câmara competente será aquela composta pelos representantes do Estado da Bahia e de seus respectivos Municípios.

Na primeira instância de julgamento cada Câmara e se for o caso, suas respectivas Turmas, serão integradas na forma prevista em ato do CG-IBS, de 2 (dois) servidores indicados pela Administração Tributária do Estado e por 2 (dois) servidores indicados pela Administração Tributária dos Municípios do respectivo Estado, ou do Distrito Federal, além um presidente, que só votará em caso de empate.

Serão selecionados julgadores suplentes em igual número para autuarem na ausência do membro efetivo.

A presidência da Câmara de Julgamento e se for o caso, das respectivas Turmas, será exercida alternadamente, a cada exercício, entre servidores indicados pelo Estado e respectivos Municípios, na forma estabelecida em ato do CG-IBS.

A quantidade de Turmas de Julgamento existentes em cada Câmara de primeira instância será definida pelo CG-IBS em função do volume de processos em tramitação.

A segunda instância do contencioso administrativo do IBS será também composta de 27 (vinte e sete) Câmaras de Julgamento virtuais, (podendo ser compostas de Turmas, nos termos estabelecidos em ato do CG-IBS), por servidores de carreira dos Estados e dos seus respectivos Municípios, ou do Distrito Federal, com competência para a realização de lançamento tributário ou julgamento tributário, e por representantes dos contribuintes.

Compete à segunda instância julgar o Recurso de Ofício e o Recurso Voluntário, além dos Pedidos de Retificação de suas próprias decisões.

Cada uma das Câmaras da segunda instância irá julgar o recurso interposto contra decisão de primeira instância relativa ao lançamento realizado exclusivamente pela Administração Tributária de um dos Estados da Federação, seus respectivos Municípios, ou o Distrito Federal. Nesse formato, se o recurso de referir a lançamento de ofício feito pelo fisco da Bahia, a competência para o julgamento será da Câmara recursal composta por representantes deste Estado e dos seus respectivos Municípios. Da mesma forma, se o recurso versar acerca de lançamento que tiver sido realizado pelo fisco de Salvador-Bahia, a Câmara recursal competente será aquela composta pelos representantes do Estado da Bahia e de seus respectivos Municípios.

Na segunda instância de julgamento cada Câmara e se for o caso, suas respectivas Turmas, serão integradas na forma prevista em ato do CG-IBS, de 2 (dois) servidores indicados pela Administração Tributária do Estado, por 2 (dois) servidores indicados pela Administração Tributária dos Municípios do respectivo Estado, por 4 (quatro) representantes dos contribuintes, além um presidente, que só votará em caso de empate. Os representantes dos contribuintes serão nomeados na forma estabelecida em ato do CG-IBS, entre pessoas indicadas por entidades representativas de categorias econômicas e aprovadas em processo seletivo público para avaliação de conhecimentos e de experiência em matéria tributária.

Serão selecionados julgadores suplentes em igual número para autuarem na ausência do membro efetivo.

A presidência da Câmara de Julgamento de segunda instância e se for o caso, das respectivas Turmas, será exercida alternadamente, a cada exercício, entre servidores indicados pelo Estado e respectivos Municípios, na forma estabelecida em ato do CG-IBS.

A quantidade de Turmas de Julgamento existente em cada Câmara de segunda instância será definida pelo CG-IBS em função do volume de processos em tramitação.

A Instância de Uniformização de Jurisprudência será composta, em meio virtual, pela Câmara Superior do IBS, integrada de forma colegiada e paritária, exclusivamente por servidores de carreira do Estado e de seus respectivos Municípios, ou do Distrito Federal, com a competência para a realização de lançamento tributário ou julgamento tributário.

Compete à Câmara Superior do IBS julgar o Recurso de Uniformização e o Incidente de Uniformização, além do Pedido de Retificação de suas decisões.

A Câmara Superior do IBS será integrada na forma prevista em ato do CG-IBS, por 4 (quatro) servidores indicados pelas Administrações Tributárias dos Estados e do Distrito Federal; por 4 (quatro) servidores indicados pelas Administrações Tributárias dos Municípios e Distrito Federal; e, pelo Presidente, que votará apenas em caso de empate. Seus integrantes serão escolhidos entre servidores que tenham integrado as Câmaras julgadoras de segunda instância dos contenciosos administrativo tributário estadual, distrital e municipal, por no mínimo 2 (dois) mandatos.

A Presidência da Câmara Superior será exercida, de forma alternada, por servidor indicado pelas Administrações Tributárias do Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, na forma estabelecida em ato do CG-IBS.

Serão selecionados julgadores suplentes em igual número para autuarem na ausência do membro efetivo.

Na estrutura do contencioso administrativo do IBS funcionará a Representação da Fazenda Pública junto às Câmaras de Julgamento, que será exercida por servidores da Procuradoria dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ou por servidores de carreira das respectivas Administrações Tributárias, com a competência de:

I – defender o interesse público, a legalidade e a preservação da ordem jurídica;

II – interpor, pela Fazenda Pública, os recursos cabíveis, contrarrazões e demais instrumentos processuais previstos na legislação;

III – se fazer presente às sessões de julgamento, podendo fazer uso da palavra;

IV – representar à autoridade competente sobre quaisquer irregularidades verificadas nos processos em detrimento da Fazenda Pública ou dos contribuintes, bem como apresentar sugestões de medidas legislativas e providências administrativas que julgar úteis aos aperfeiçoamento dos serviços de exação fiscal.

Estabelece ainda o Projeto de lei que é assegurado a participação de representante da autoridade julgadora na condição de assistente de representação da Fazenda Pública, no tocante a sustentação oral na sessão de julgamento.

De todo o exposto podemos concluir que finalmente teremos após a aprovação da Reforma Tributária de 2023, com a publicação das normas regulamentadoras, uma lei do processo administrativo tributário, de âmbito nacional, a reger o contencioso do IBS. Além da uniformidade legislativa no âmbito do direito material, através da lei nacional instituidora do IBS e da CBS, o direito adjetivo seguirá o mesmo rumo.

4 – Composição e estrutura administrativa do CG-IBS

De acordo com o normativo proposto no PLP 108/2014 o CG-IBS será subdividido nas seguintes Diretorias:

I - Conselho Superior;

II - Diretoria-Executiva, composta de:

2.1 - Diretoria de Fiscalização;

2.2 - Diretoria de Arrecadação e Cobrança;

2.3 - Diretoria de Tributação;

2.4 - Diretoria de Informações Econômico-Fiscais;

2.5 - Diretoria de Tecnologia da Informação e Comunicação;

2.6 - Diretoria de Revisão do Crédito Tributário;

2.7 - Diretoria Administrativa;

 2.8 - Diretoria de Procuradorias; e

2.9 - Diretoria de Tesouraria.

III – Secretaria - Geral;

IV - Assessoria de Relações Institucionais e Interfederativas;

V - Corregedoria; e

VI - Auditoria Interna.

A instância máxima de deliberação do CG-IBS será o Conselho Superior, composto de forma paritária por representes dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Serão 27 (vinte e sete) membros representando cada Estado e o Distrito Federal. Outros 27 (vinte e sete) membros representarão os Municípios e o Distrito Federal, totalizando 54 (cinquenta e quatro) membros. O Distrito Federal terá representantes nos Estados e nos Municípios, em razão dessa unidade federada dispor de competência tributária dúplice (estadual e municipal).

A participação dos entes federados na instância máxima do CG-IBS está normatizada no texto constitucional no art. 156-B, § 3º.

Em relação aos Estados e Distrito Federal cada ente terá um representante e um suplente, indicados pelo respectivo chefe do Poder Executivo.

A representação municipal será composta de forma diferente, considerando a existência de 5.570 (cinco mil, quinhentos e setenta) municípios integrantes da República Federativa do Brasil e a disponibilidade de somente 27 (vinte e sete) vagas. A seleção dos representantes municipais se dará da seguinte maneira:

1. 14 (catorze) vagas serão ocupadas por meio de uma eleição, de forma que cada Município tem direito a um voto com peso igual;
2. 13 (treze) vagas serão preenchidas por uma eleição que leva em conta o tamanho populacional de cada Município. O voto do Município mais populoso terá um peso maior que o voto de Município de menor população.

Os representantes dos Municípios e do Distrito Federal e respectivos suplentes serão indicados pelos chefes dos Poderes Executivos de cada ente.

De acordo com o PLP 108/2024 (art. 9º), os membros do Conselho Superior do CG-IBS serão escolhidos entre cidadãos de reputação ilibada e de notório conhecimento em administração tributária; ter formação acadêmica de nível superior compatível com o cargo; não estarem nas hipóteses de inelegibilidade previstas na Lei Complementar 64/1990; devendo ainda ser observado que:

1. a representação titular dos Estados e do Distrito Federal será exercida pelo ocupante de cargo de Secretário de Fazenda, Finanças, Tributação ou cargo similar que corresponda à autoridade máxima da administração tributária dos referidos entes;
2. a representação dos Municípios e do Distrito Federal será exercida por membro que atenda aos menos os seguintes requisitos:

 

1. ocupar o cargo de Secretário de Fazenda, Finanças, Tributação ou cargo similar que corresponda à autoridade máxima da administração tributária do Município ou do Distrito Federal;
2. ter experiência de, no mínimo, 10 (dez) anos na administração tributária estadual, distrital ou municipal;
3. ter experiência de, no mínimo, 4 (quatro) anos ocupando cargos de direção, chefia ou assessoramento superiores na administração tributária estadual, distrital ou municipal;
4. não manter, durante a representação, vínculo de subordinação hierárquica com esfera federativa diversa da que o indicou.

Os membros do Conselheiro Superior do CG-IBS serão nomeados e investidos para o exercício da função pelo prazo de 4 (quatro) anos, podendo ser substituídos ou destituídos.

A Presidência do Conselho Superior do IBS será exercida pelo Presidente do CG-IBS, que será eleito, juntamente com o Vice-Presidente, dentre os membros do Conselho Superior do IBS, para o exercício da função pelo prazo de 2 (dois) anos. A Presidência do CG-IBS será ocupada de forma alternada entre os representantes dos Estados e dos Municípios.

Exige o texto constitucional que o Presidente do CG-IBS tenha notórios conhecimentos de administração tributária (art. 156-B, § 5ª da CF). E mais: poderá o Presidente do CG-IBS ser convocado pela Câmara dos Deputados, pelo Senado Federal ou por quaisquer de suas comissões para prestar, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada (art. 50, “caput”, da CF).

De acordo com a disposição contida no art. 156-B, § 4º, da CF, as decisões tomadas pelo CG-IBS serão aprovadas desde que atendam simultaneamente a três critérios:

I - Receba o voto favorável de catorze representantes dos Estados e do Distrito Federal, que corresponderá à maioria absoluta dos membros dessa categoria;

II – Os votos favoráveis dos representantes dos Estados e do Distrito Federal devem representar mais de 50% da população brasileira;

III – obter voto favorável da maioria absoluta dos representantes dos Municípios (14 votos).

As matérias de competência do Conselho Superior do CG-IBS foram enumeradas no art. 11 do PLP 108/2024.

Entre as funções normativas do novo órgão merecem destaque a destinadas a aprovar:

I – o Regulamento do IBS,

II - o Regimento Interno do CG-IBS

III – ato normativo com vistas a uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação do imposto;

IV – propostas de atos normativos conjuntos com o Poder Executivo da União, em matéria de interesse comum do IBS e da CBS.

Dentre as funções técnicas e de gestão do CG-IBS, destacamos:

I – eleger, empossar e destituir os membros titulares da Diretoria Executiva, da Assessoria de Relações Institucionais e Interfederativas, da Corregedoria e da Auditoria Interna, órgãos que fazem parte do CG-IBS, subordinados ao Conselho Superior do CG-IBS;

II – propor e aprovar o orçamento anual do CG-IBS, obedecidos o parâmetros estabelecidos na Lei Complementar.

III – aprovar o plano de cargos e salários de seus empregados públicos, que serão contratados sob regime celetista, mediante concurso público;

IV – dispor sobre vantagens remuneratórias e ou indenizatórias aos membros do Conselho Superior e aos servidores de carreira cedidos ao CG-IBS;

V – aprovar as contas relativas à execução contábil, financeira, orçamentária e patrimonial dos recursos próprios do CG-IBS, bem como a prestação de contas relativa à gestão financeira dos recursos de terceiros sob sua guarda, pertencentes aos entes federativos e aos contribuintes do IBS;

VI - aprovar a metodologia e o cálculo da alíquota de referência e daquelas constantes nos regimes específicos nas hipóteses previstas na lei complementar que institui o IBS e a CBS;

VII - divulgar as alíquotas relativas aos regimes específicos nas hipóteses previstas na lei complementar que institui o IBS e a CBS;

VIII - indicar representantes das carreiras das administrações tributárias e das procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para atuarem, respectivamente, no Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias e no Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias;

IX - indicar representantes das carreiras das administrações tributárias, para compor a Comissão Tripartite responsável pela análise dos projetos de reabilitação urbana de zonas históricas e de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística dos Municípios ou do Distrito Federal;

X - aprovar a avaliação quinquenal de eficiência, eficácia e efetividade, enquanto políticas sociais, ambientais e de desenvolvimento econômico, dos regimes aduaneiros especiais, das zonas de processamento de exportação, dos regimes dos bens de capital denominados de Regime Tributário para Incentivo à Modernização e à Ampliação da Estrutura Portuária – Reporto e Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura – Reidi, da devolução personalizada, da Cesta Básica de Alimentos, dos regimes diferenciados e dos regimes específicos, todos em relação ao IBS;

XI - aprovar, nos termos do regimento interno do CG-IBS, a criação ou extinção de diretorias técnicas e administrativas, observadas as competências privativas das carreiras da administração tributária e das procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

XII - aprovar a aplicação de sanção disciplinar ou o afastamento preventivo de empregado público;

Cabe-nos agora fazer uma breve análise dos demais órgãos farão parte do CG-IBS a partir do desenho normativo proposto no PLP 108/2024.

A Secretaria - Geral, dirigida pelo Segundo Vice-Presidente do CG-IBS, será responsável pelas atividades de apoio técnico-administrativo do Conselho Superior do CG-IBS e pela integração dos órgãos que compõem o CG-IBS.

A Assessoria de Relações Institucionais e Interfederativas, dirigida pelo Primeiro Vice-Presidente do CG-IBS, será responsável pelas atividades de comunicação institucional do CG-IBS com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e com os contribuintes.

A Corregedoria será responsável pela orientação, apuração e correição disciplinar dos servidores públicos cedidos e dos empregados públicos do CG-IBS, mediante ações preventivas e a instauração de sindicância e processo administrativo disciplinar. Cabe ao regimento interno do CG-IBS regular a composição das comissões processantes ou sindicantes.

Por seu turno, a Auditoria Interna será responsável pelo controle interno do CG-IBS.

A Diretoria-Executiva, subordinada ao Conselho Superior do CG-IBS, será o órgão técnico e executivo do CG-IBS. Seus ocupantes serão nomeados para um período de dois anos e deverão ter reputação ilibada e notório conhecimento nas respectivas áreas de atuação, escolhidos entre os servidores das carreiras de administração tributária, administração financeira e procuradorias. Conforme expusemos linhas acima, de acordo com o PLP 108/2024 a Diretoria Executiva está estruturada em 9 (nove) áreas de autuação, envolvendo: a) Diretoria de Fiscalização; b) Diretoria de Arrecadação e Cobrança; c) Diretoria de Tributação; d) Diretoria de Informações Econômico-Fiscais; e) Diretoria de Tecnologia da Informação e Comunicação; f) Diretoria de Revisão do Crédito Tributário; g) Diretoria Administrativa; h) Diretoria de Procuradorias; e, i) Diretoria de Tesouraria.

3 – Considerações finais

Conforme frisamos ao longo do texto que ora concluímos a Reforma Tributária de 2023 está introduzindo no ordenamento jurídico pátrio uma nova figura no Direito Administrativo que não tem paralelo em nenhum lugar do mundo – o Comitê Gestor do IBS (CG-IBS) -, resultado da opção reformista de se estabelecer para o novel tributo a competência compartilhada da sua gestão entre Estados, Distrito Federal e Municípios.

Não sabemos ainda definir com precisão a sua natureza jurídica, mesmo tendo a Constituição estabelecido que o CG-IBS é uma entidade pública sob regime especial. Ao que parece ele não se amolda a nenhuma das figuras tradicionais do Direito Administrativo (autarquia, fundação de direito público, empresa pública, consórcio público etc), dada a multiplicidade de funções que lhe foram conferidas no texto constitucional e detalhadas nos projetos de lei em trâmite no Congresso Nacional. Essa tarefa ficará a cargo da doutrina administrativista, ainda a ser produzida ou em produção.

Porém sem o CG-IBS o modelo de reforma tributária implementado pela Emenda Constitucional 132/2023 não seria possível, em razão da necessidade de tratamento uniforme e centralizado de algumas atividades.

Nessa conclusão citaremos três funções a serem desempenhadas pelo CG-IBS, estruturantes para o novo sistema tributário.

Merece destaque primeiramente a aplicação do princípio do destino para a distribuição do produto da arrecadação do IBS entre Estados, Distrito Federal e Municípios, atividade que será centralizada no CG-IBS. Na nova modelagem não haverá mais recolhimentos dos contribuintes para os cofres de um específico ente subnacional. Todos os pagamentos de IBS serão realizados para o CG-IBS que fará o posterior repasse do produto da arrecadação com base no princípio do destino, que será implementado gradualmente ao longo de 50 (cinquenta) anos. Não fosse esse o modelo adotado haveria uma multiplicidade em embates entre os entes federados para definir os montantes a serem transferidos entre eles com base na operação de consumo final.

Desempenhará o CG-IBS papel importante também na implementação do princípio da não cumulatividade agilizando a devolução dos saldos credores aos seus respectivos titulares, viabilizando especialmente a desoneração efetiva das exportações através do ressarcimento do IBS que incidiu nas etapas anteriores. Tal medida prevista na Constituição e nas propostas de lei em curso no Parlamento, que estabelecem prazos máximos para a devolução do imposto, se efetivamente concretizada, será muito bem-vinda pelo segmento empresarial, dando plena eficácia ao princípio neutralidade tributária, pois o imposto só onerará os atos consumo sem afetar a atividade produtiva. Será um marco importante a incrementar a atividade econômica no Brasil.

De suma importância para estabilidade jurídica na relação fisco/contribuinte, será o papel conferido ao CG-IBS de uniformizar a interpretação da legislação do IBS, e, também estabelecer, junto com a Receita Federal, a harmonização com a legislação da CBS, tributo de competência da União, ações voltadas evitar a eternização dos conflitos e a judicialização das demandas fiscais, formadoras no vigente sistema tributário do maior passivo fiscal do planeta.

Aguardemos então a aprovação das leis complementares sobre a matéria que estão em trâmite no Congresso Nacional para que este tema pode ser nós revisitado.

1. Diretor de Assuntos Fiscais e Tributários do IAF Sindical
2. Ex-diretor Jurídico do IAF Sindical, Professor de Direito Tributário