Adriano Marcus Brito de Assis¹
Marcos Antônio da Silva Carneiro²

 

Síntese

Este estudo técnico-jurídico examina a fundamentação do Parecer Sistêmico PGE-PROFIS-NCA-LSR nº 47/2026, da Procuradoria-Geral do Estado da Bahia, segundo o qual não incide Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre o Benefício Especial pago a servidores públicos estaduais. A análise percorre três eixos complementares: (i) a qualificação jurídica da verba à luz do art. 43 do Código Tributário Nacional; (ii) a aplicação analógica dos precedentes firmados a propósito das diferenças de URV pagas à Magistratura e ao Ministério Público, com destaque para o precedente específico do Ministério Público do Estado da Bahia no âmbito do CARF; e (iii) a repartição constitucional de receitas tributárias e a consequente ausência de interesse jurídico da União para intervir na controvérsia, o que atrai a competência da Justiça estadual para a palavra final sobre a matéria.

1. Introdução

O presente estudo tem por objeto a análise técnico-jurídica do Parecer Sistêmico exarado pela Procuradoria-Geral do Estado da Bahia (Parecer PGE-PROFIS-NCA-LSR nº 47/2026), que concluiu pela não incidência do Imposto de Renda Retido na Fonte sobre o Benefício Especial pago a servidores públicos estaduais vinculados a regimes de previdência complementar ou submetidos a teto remuneratório vinculado ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS).

Propõe-se, nas linhas seguintes, verificar a compatibilidade do entendimento da PGE com (i) o conceito constitucional e legal de renda, especialmente à luz do art. 43 do Código Tributário Nacional; (ii) a jurisprudência consolidada nos casos análogos de URV pagos à Magistratura e ao Ministério Público, inclusive precedente específico do Ministério Público do Estado da Bahia; e (iii) o regime constitucional de repartição de receitas tributárias, de que decorre a ausência de interesse jurídico da União na controvérsia e a consequente competência da Justiça estadual — no caso, do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia — para dar a palavra final sobre o tema.

Adota-se, para tanto, método dedutivo-comparativo, com exame da premissa normativa (fato gerador do imposto de renda), sua aplicação ao caso concreto (natureza jurídica do Benefício Especial) e cotejo com precedentes jurisprudenciais materialmente semelhantes, de modo a evidenciar a solidez da conclusão administrativa fixada pela Procuradoria Fiscal do Estado da Bahia.

2. O Parecer Sistêmico da Procuradoria-Geral do Estado da Bahia

2.1. Natureza jurídica do Benefício Especial

A PGE-BA, no Parecer PGE-PROFIS-NCA-LSR nº 47/2026, qualificou o Benefício Especial como prestação autônoma em relação à remuneração ou aos proventos regulares do servidor, com finalidade exclusivamente compensatória e indenizatória. Segundo o parecer, a verba destina-se a recompor, sob a forma de pagamento direto, as contribuições previdenciárias vertidas pelo servidor sobre parcela de remuneração que excedia o teto de benefícios do RGPS, período em que não havia, ainda, regime de previdência complementar instituído para absorver tal excedente.

Nessa linha, a PGE assentou que o Benefício Especial não retribui trabalho, não constitui contraprestação por serviço prestado, tampouco ostenta natureza previdenciária típica — não é benefício de aposentadoria ou pensão, mas mecanismo de recomposição patrimonial de valores que, em rigor, já pertenciam ao servidor a título de contribuição vertida além do teto.

2.2. Síntese das conclusões da PGE

• O Benefício Especial recompõe contribuições previdenciárias vertidas acima do teto do RGPS;

• Possui natureza compensatória, e não remuneratória;

• Possui natureza indenizatória, na medida em que recompõe patrimônio preexistente;

• Não representa contraprestação pelo trabalho prestado pelo servidor;

• Não gera acréscimo patrimonial novo, mas mera restituição de valor já pertencente ao beneficiário.

É justamente esse conjunto de características — autonomia, natureza compensatória-indenizatória e ausência de acréscimo patrimonial — que serve de fio condutor para as duas frentes de fundamentação exploradas nas seções seguintes: a análise do fato gerador do imposto de renda (art. 43 do CTN) e o cotejo com os precedentes da URV.

3. O fato gerador do imposto de renda e a ausência de acréscimo patrimonial

3.1. O art. 43 do Código Tributário Nacional

O art. 43 do CTN define o fato gerador do imposto de renda como a aquisição de disponibilidade econômica ou jurídica de renda, assim entendido o produto do capital, do trabalho ou da combinação de ambos, ou de proventos de qualquer natureza, compreendidos como acréscimos patrimoniais não enquadrados no conceito de renda. O núcleo conceitual do tributo é, portanto, o acréscimo patrimonial: sem incremento efetivo e novo ao patrimônio do contribuinte, não se configura o fato gerador, por mais ampla que seja a expressão "proventos de qualquer natureza".

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é uniforme em reconhecer que essa exigência de acréscimo patrimonial funciona como filtro constitucional-tributário: verbas que apenas recompõem uma situação patrimonial anterior, sem gerar riqueza nova, escapam à competência impositiva da União sobre a renda, ainda que nominalmente veiculadas como pagamento em pecúnia ao contribuinte.

3.2. Verbas indenizatórias, compensatórias e a distinção da renda tributável

A distinção entre verba remuneratória e verba indenizatória/compensatória é central para a correta subsunção tributária. Enquanto a primeira retribui trabalho ou substitui rendimento que seria auferido (lucro cessante), constituindo riqueza nova, a segunda tem por finalidade recompor dano, perda ou desembolso, sem representar incremento além do que já integrava, potencial ou efetivamente, o patrimônio do beneficiário.

No caso do Benefício Especial, a própria PGE reconhece que a verba corresponde a valores já vertidos pelo servidor ao sistema previdenciário, além do teto do RGPS, sem contrapartida de benefício futuro equivalente. Trata-se, portanto, de mecanismo de restituição patrimonial diferida, e não de nova remuneração: o servidor recebe de volta, sob outra rubrica, aquilo que já lhe pertencia. Inexistindo riqueza nova, não se completa a hipótese de incidência do art. 43 do CTN, faltando o próprio pressuposto material da tributação pelo imposto de renda.

4. Os precedentes da URV como paradigma hermenêutico

A discussão sobre o Benefício Especial guarda estreita aproximação estrutural com a controvérsia, já pacificada, relativa à incidência do imposto de renda sobre as diferenças da URV (Unidade Real de Valor) pagas à Magistratura e ao Ministério Público em razão da conversão monetária promovida em 1994. Embora os institutos sejam distintos quanto à origem e à causa jurídica, ambos compartilham o mesmo fundamento tributário central: a ausência de acréscimo patrimonial tributável, por se tratar de mera recomposição de valor preexistente.

4.1. A gênese do entendimento: Resolução STF nº 245/2002 e Parecer PGFN nº 923/2003

No âmbito da Magistratura da União e do Ministério Público Federal, o Supremo Tribunal Federal, mediante a Resolução nº 245/2002, e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, por meio do Parecer PGFN nº 923/2003, reconheceram o caráter compensatório das diferenças de URV, afastando a incidência do imposto de renda sobre tais parcelas. O entendimento passou a orientar, de modo uniforme, o tratamento tributário conferido à matéria nas décadas seguintes, inclusive no contencioso administrativo.

O próprio Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), ao apreciar recursos de contribuintes vinculados à Magistratura da União e ao Ministério Público Federal, reiteradamente reconheceu a isenção das diferenças de URV, por ausência de natureza remuneratória apta a caracterizar renda tributável.

4.2. O precedente específico do Ministério Público do Estado da Bahia

De especial relevância para o presente estudo é a existência de precedente do CARF envolvendo diretamente o Ministério Público do Estado da Bahia. No Acórdão CARF nº 2102-002.754 (Processo nº 10580.726289/2009-15), o colegiado reconheceu a não incidência do imposto de renda sobre as diferenças de URV pagas aos membros do MP-BA, fundamentando a decisão na ausência de riqueza nova apta a configurar o fato gerador do tributo.

Diferenças de URV pagas aos membros do Ministério Público do Estado da Bahia. Não incidência do Imposto de Renda.

CARF, Acórdão nº 2102-002.754, Processo nº 10580.726289/2009-15 (ementa, síntese).

O precedente é significativo por dois motivos: primeiro, porque envolve o mesmo órgão — o Ministério Público do Estado da Bahia — cujos membros, dentre outros de outras carreiras do serviço público baiano, hoje discutem o Benefício Especial; segundo, porque demonstra que a tese da ausência de acréscimo patrimonial, quando adequadamente fundamentada, já foi acolhida pelo órgão de julgamento administrativo federal em situação estruturalmente análoga.

4.3. Identidade do fundamento tributário entre URV e Benefício Especial

A aproximação entre os dois institutos não decorre de identidade de origem — a URV resultou de expurgo inflacionário na conversão monetária de 1994, ao passo que o Benefício Especial decorre da instituição de teto remuneratório vinculado ao RGPS —, mas da identidade do fundamento jurídico-tributário invocado para afastar a tributação: em ambos os casos, o valor pago não representa contraprestação por trabalho nem acréscimo patrimonial novo, mas recomposição de situação patrimonial preexistente.

Segundo o Parecer PGE-PROFIS-NCA-LSR nº 47/2026, o Benefício Especial (i) recompõe contribuições vertidas acima do teto do RGPS; (ii) possui natureza compensatória; (iii) possui natureza indenizatória; (iv) não representa contraprestação pelo trabalho; e (v) não gera acréscimo patrimonial. Trata-se exatamente da mesma lógica jurídica que fundamentou a não incidência do imposto de renda sobre a URV: a verba apenas recompõe situação patrimonial preexistente, sem configurar riqueza nova.

Por essa razão, a conclusão da Procuradoria Fiscal do Estado da Bahia encontra apoio direto em tradição jurisprudencial já consolidada quanto ao tratamento tributário de verbas compensatórias pagas a agentes públicos, inclusive em precedente específico do próprio Ministério Público baiano.

4.4. Precedentes supervenientes do TRF da 5ª Região

A Apelação 080619620.2025.4.05.8400 reconheceu expressamente que o Benefício Especial não constitui renda nem acréscimo patrimonial para fins do art. 43 do CTN. O Mandado de Segurança nº 0805081-41.2025.4.05.0000, julgado pelo Pleno do TRF5, reconheceu a natureza indenizatória e compensatória da verba e sua vinculação ao ato jurídico perfeito decorrente da migração previdenciária.

4.5. Ação Civil Coletiva (ACP) nº 1102438-33.2025.4.01.3400

A ACP coletiva obteve decisão favorável à tese da não incidência do imposto de renda sobre o Benefício Especial. Registra-se que a decisão vem sendo cumprida administrativamente por órgãos do Poder Judiciário, incluindo STJ, TST e Tribunais Regionais do Trabalho, reforçando a efetividade da tese.

5. A repartição constitucional de receitas e a ausência de interesse jurídico da União

Ainda que superada a questão de mérito tributário, remanesce relevante questão prévia: a quem compete decidir, em caráter definitivo, controvérsias relativas ao IRRF incidente sobre verbas pagas por servidores estaduais? A resposta decorre diretamente do regime constitucional de repartição de receitas tributárias.

5.1. Art. 157, I, da Constituição Federal

O art. 157, I, da Constituição Federal atribui aos Estados e ao Distrito Federal a titularidade do produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte sobre rendimentos por eles pagos, a qualquer título, bem como por suas autarquias e fundações. Não se trata de mera participação financeira ou de repasse de receita federal, mas de verdadeira titularidade originária do produto arrecadado, atribuída diretamente pelo constituinte ao ente federativo pagador.

Dessa titularidade decorre consequência lógica inafastável: se o produto da arrecadação pertence ao Estado, é também o Estado quem suporta o ônus de eventual restituição, isenção ou reconhecimento de não incidência. A União, nessas hipóteses, não integra a relação jurídico-tributária material, tampouco sofre qualquer repercussão financeira, direta ou indireta, do resultado da controvérsia.

5.2. Tema 572 do STF (RE 684.169) — competência da Justiça estadual

Ao apreciar o RE 684.169, sob a sistemática da repercussão geral (Tema 572, Rel. Min. Luiz Fux), o Supremo Tribunal Federal fixou o entendimento de que compete à Justiça comum estadual processar e julgar causas relativas à parcela do imposto de renda retido na fonte pertencente ao Estado-membro, exatamente em razão da ausência de interesse jurídico da União. O precedente reconheceu, de forma expressa, a ilegitimidade passiva da União e da Fazenda Nacional nessas demandas, por não guardarem qualquer relação de pertinência com o resultado econômico da lide.

A ratio decidendi do Tema 572 é transponível, por identidade de razões, para o âmbito administrativo: se a União não possui interesse jurídico suficiente para atrair a competência da Justiça Federal, tampouco possui competência ou interesse para condicionar, administrativamente, a definição da incidência tributária sobre verba paga pelo Estado a seus próprios servidores.

5.3. Tema 364 do STF (RE 607.886) — titularidade do produto arrecadado

No julgamento do RE 607.886 (Tema 364, Rel. Min. Marco Aurélio), originado de controvérsia sobre complementação de aposentadoria paga por autarquia estadual, o STF reafirmou que a titularidade do produto arrecadado a título de imposto de renda retido na fonte sobre rendimentos pagos por Estados, autarquias e fundações que instituírem e mantiverem pertence aos próprios entes estaduais, e não à União. O precedente reforça, em nova hipótese fática, a inexistência de interesse jurídico federal na controvérsia.

5.4. Tema 1130 do STF (RE 1.293.453) — extensão da titularidade subnacional

Mais recentemente, ao julgar o RE 1.293.453 (Tema 1130, Rel. Min. Alexandre de Moraes), o Supremo Tribunal Federal reafirmou e ampliou o entendimento, fixando que a titularidade das receitas de IRRF incidente sobre valores pagos por Municípios, Estados e Distrito Federal — inclusive a pessoas físicas e jurídicas contratadas para fornecimento de bens ou prestação de serviços — pertence aos próprios entes subnacionais, com fundamento conjugado nos arts. 157, I, e 158, I, da Constituição Federal. O precedente afastou expressamente interpretação que restringia a titularidade da receita à Administração federal, reconhecendo a inconstitucionalidade de qualquer discriminação nesse sentido entre os entes da federação.

5.5. REsp 989.419/RS (STJ) — legitimidade passiva exclusiva do Estado

Em sede de recurso repetitivo, o Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp 989.419/RS, consolidou o entendimento de que o Estado-membro é parte legítima para responder, com exclusividade, pelas ações relativas à incidência e à restituição do IRRF de seus servidores, não havendo litisconsórcio passivo necessário com a União. A racionalidade do precedente é a mesma que orienta os Temas 364, 572 e 1130 do STF: a receita fica com o Estado, e é o Estado quem arca com eventual devolução — de modo que apenas ele detém legitimidade e interesse na definição da controvérsia.

6. A competência do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia para a palavra final

Da conjugação do art. 157, I, da Constituição Federal com os Temas 364, 572 e 1130 do STF e com o REsp 989.419/RS, extrai-se conclusão inequívoca: a União não é destinatária da arrecadação do IRRF sobre o Benefício Especial, não suporta eventual restituição, não sofre impacto financeiro decorrente da controvérsia e, por consequência, não possui interesse jurídico-processual apto a atrair a competência da Justiça Federal ou a legitimar qualquer ingerência administrativa federal sobre a matéria.

A apreciação final das controvérsias relativas ao IRRF incidente sobre verbas pagas pelo Estado da Bahia compete, portanto, ao Poder Judiciário estadual — no caso, ao Tribunal de Justiça do Estado da Bahia —, observadas as teses de repercussão geral vinculantes fixadas pelo Supremo Tribunal Federal (art. 927, III, do CPC). Se a arrecadação pertence ao Estado da Bahia e eventual restituição será por ele exclusivamente suportada, é o Tribunal de Justiça baiano o órgão jurisdicional competente para dar a palavra final sobre a incidência do IRRF sobre o Benefício Especial dos servidores estaduais.

Esse entendimento harmoniza-se integralmente com o arcabouço normativo e jurisprudencial aplicável, conforme sistematizado no quadro a seguir.

Fundamento	Conteúdo essencial	Referência
Art. 157, I, CF	Titularidade estadual do produto do IRRF sobre rendimentos pagos pelo Estado.	CF/1988
Tema 572 STF	Ausência de interesse da União; competência da Justiça estadual.	RE 684.169
Tema 364 STF	Titularidade estadual do produto arrecadado, mesma lógica de ausência de interesse federal.	RE 607.886
Tema 1130 STF	Extensão e reafirmação da titularidade subnacional sobre o IRRF.	RE 1.293.453
REsp 989.419 STJ	Legitimidade passiva exclusiva do Estado; ausência de litisconsórcio com a União.	Rito repetitivo
Precedentes da URV	Ausência de acréscimo patrimonial em verba compensatória; precedente específico do MP-BA.	CARF 2102-002.754
Parecer PGE-BA	Natureza compensatória/indenizatória do Benefício Especial; ausência de acréscimo patrimonial.	PGE-PROFIS-NCA-LSR nº 47/2026

7. Conclusão

O exame conjugado dos fundamentos jurídicos aplicáveis confirma a correção técnica do Parecer Sistêmico PGE-PROFIS-NCA-LSR nº 47/2026. Sob a ótica do direito tributário material, o Benefício Especial não se submete ao fato gerador do art. 43 do CTN, por não representar acréscimo patrimonial novo, mas mera recomposição de contribuições vertidas acima do teto do RGPS — conclusão reforçada pela aplicação analógica dos precedentes consolidados a respeito das diferenças de URV pagas à Magistratura e ao Ministério Público, inclusive precedente específico envolvendo o próprio Ministério Público do Estado da Bahia (CARF, Acórdão nº 2102-002.754).

Sob a ótica da repartição constitucional de competências, a conjugação do art. 157, I, da Constituição Federal com os Temas 364, 572 e 1130 do STF e com o REsp 989.419/RS do STJ demonstra que a União não possui interesse jurídico para interferir, administrativa ou judicialmente, na definição da incidência do IRRF sobre verba paga pelo Estado da Bahia a seus próprios servidores, cabendo ao Tribunal de Justiça do Estado da Bahia a competência definitiva sobre a matéria.

Conclui-se, assim, que o Parecer da PGE-BA se harmoniza integralmente com a Constituição Federal, com os Temas 364, 572 e 1130 do Supremo Tribunal Federal, com o REsp 989.419/RS do Superior Tribunal de Justiça e com os precedentes jurisprudenciais e administrativos relativos à URV, recomendando-se a manutenção do entendimento fixado quanto à não incidência do Imposto de Renda Retido na Fonte sobre o Benefício Especial pago aos servidores públicos estaduais da Bahia.