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A Reforma Tributária e a transição para o novo regime de tributos: O que vem por aí

Tolstoi Seara Nolasco (*)

A Proposta de Emenda Constitucional foi aprovada e promulgada pelo Congresso Nacional em 20/12/2023, e transformada na Emenda Constitucional nº 132 que alterou o sistema tributário nacional modificando substancialmente a tributação do consumo de bens e serviços. 

Foi prevista na Reforma a extinção de tributos e instituição de novos que substituirão os atualmente existentes. Cinco tributos serão extintos: IPI, PIS, COFINS, ICMS e ISS e instituídos, em substituição, a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal; e, o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios. O IBS será gerido pelos entes subnacionais através do Comitê Gestor. 

Ambos os tributos terão base de incidência ampla, alcançando todos os bens, materiais e imateriais, e os serviços, inclusive a transmissão de direitos. De acordo com o desenho constitucional, os novos gravames serão totalmente não cumulativos, não importando aqui se o bem for destinado a uso ou consumo do estabelecimento ou se aplicado na atividade produtiva, estando também assegurado o crédito integral dos bens de capital, entre eles maquinários e móveis e utensílios das empresas. A única exceção será em relação aos bens de consumo pessoal, conforme for definido em Lei Complementar. O objetivo, portanto, é não onerar a atividade produtiva, fazendo incidir toda tributação na etapa final de consumo. Outro aspecto a ser destacado é que a arrecadação será do ente federativo de destino da mercadoria ou serviço, deixando de existir a tributação na unidade federada de origem, o que elimina um dos principais fatores estimuladores da guerra fiscal do ICMS entre os Estados da Federação.

Passa o Brasil a adotar com essas modificações o modelo de tributação do consumo já vigente em 170 países, que optaram a vários anos pela taxação de mercadorias e serviços através do IVA (imposto de valor agregado), de incidência sobre uma base ampla e arrecadação no destino, ou seja, onde se dará o consumo final dos produtos, a exemplo do que ocorre na Comunidade Europeia, Canadá, Austrália, Nova Zelândia e Índia.

Paralelamente será também inserido no novo sistema tributário brasileiro o Imposto Seletivo de competência federal, que incidirá sobre a produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços que sejam prejudiciais à saúde e ao meio ambiente, cuja arrecadação será compartilhada com Estados e Municípios. Esse tributo será cobrado em uma única etapa, de forma monofásica, e terá finalidade essencialmente extrafiscal, objetivando desestimular o consumo, através da sobretaxação de bens de serviços que causem malefícios à saúde humana ou que provoquem desequilíbrios ambientais. O próprio texto constitucional ressalvou expressamente a não incidência desse novo imposto sobre as operações com energia elétrica e os serviços de telecomunicação.

As modificações introduzidas no sistema de tributos sobre o consumo não serão realizadas de forma imediata e instantânea, com aprovação da Emenda Constitucional 132/23. Haverá uma transição em que o novo e velho conviverão por um período de 10 anos. 

Entre 2024 e 2025 o Congresso Nacional deverá aprovar as Leis Complementares que instituirão os novos tributos (IBS, CBS e Imposto Seletivo), definindo os correspondentes fatos geradores, bases de cálculo, hipóteses de não incidência e sujeitos passivos (contribuintes). Serão também tratadas na legislação complementar as imunidades específicas, os regimes de tributação diferenciados, favorecidos e específicos e as regras de não cumulatividade e creditamento, além das hipóteses de devolução do tributo às pessoas de baixa renda, através do “cashback”. 

Será estabelecida ainda em Lei Complementar as normas que regerão o funcionamento do Comitê Gestor do IBS, definindo como será a administração do sistema e a interação entre os entes federativos; a arrecadação, fiscalização e distribuição do IBS; os mecanismos de compensação entre Estados e Municípios; as regras processuais que regerão o contencioso administrativo e os demais procedimentos voltados à aplicação e à uniformização interpretativa das normas do novo tributo compartilhado entre os entes subnacionais. Os conflitos entre entes federativos relacionados aos novos tributos, ou entre estes e o Comitê Gestor do IBS serão dirimidos pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ).

São mais de 70 pontos que deverão ser regulamentados mediante propostas do governo para o Parlamento (Câmara dos Deputados e Senado Federal).

As alíquotas de referência do IBS, para cada Estado e Município e a alíquota da CBS, serão estabelecidas em resolução do Senado Federal, seguindo a diretrizes fixadas na Lei Complementar, para que se mantenha inalterada a carga tributária durante a transição dos tributos que estão sendo substituídos. Essas alíquotas de referência serão aplicadas até que sobrevenha lei federal, estadual, distrital ou municipal estabelecendo percentual diverso.

A transição terá continuidade em 2026, com a cobrança da CBS federal à alíquota 0,9% e do IBS estadual/municipal à alíquota 0,1%. A arrecadação do IBS nessa etapa de transição será destinada a financiar a instituição do Comitê Gestor. Nesse mesmo período será reduzida a cobrança das contribuições PIS/COFINS no percentual do 1%. 

Em 2027 a CBS federal deverá ser instituída, passando a ser cobrada com a correspondente alíquota de referência, sendo extintas as contribuições para o PIS e para a COFINS. Está prevista também para 2027 a instituição do Imposto Seletivo, com a decorrente extinção do IPI, exceto em relação às operações com produtos industrializados na Zona Franca de Manaus, preservando-se o tratamento favorecido à região amazônica. 

Entre 2027 e 2028 o IBS será cobrado à alíquota estadual de 0,05% e alíquota municipal de 0,05%, sendo a CBS de competência federal reduzida na mesma medida, em 0,1%.

Entre 2029 e 2032 as alíquotas do ICMS e do ISS serão gradualmente reduzidas à razão 1/10 por ano e as alíquotas do IBS serão elevadas na mesma proporção de forma a manter o nível de arrecadação dos Estados e dos Municípios. Nesse período os benefícios fiscais do ICMS começam a ser reduzidos também na mesma proporção. Em decorrência, nesse mesmo intervalo de tempo, será instituído o Fundo de Compensação dos Benefícios Fiscais com recursos bancados pela União para os contribuintes que tiverem perdas financeiras com a extinção gradual dos benefícios do ICMS.

Em 2033, finalmente, ocorrerá a “virada de chave” para o novo sistema, em relação aos Estados e Municípios, com a extinção do ICMS e do ISS, e a consequente remoção das alíquotas desses tributos, relativamente aos 60% restantes de carga tributária. O IBS será cobrado a partir desse ano integralmente, pela alíquota da operação de destino definida por cada Estado e Município. Eventuais saldos credores de ICMS existentes ao final do ano de 2032, depois de homologados pelos entes federativos, poderão ser utilizados pelos contribuintes para pagamento do IBS em 240 parcelas, conforme dispuser Lei Complementar ou o seu ressarcimento pelo Comitê Gestor, caso não seja possível a compensação de valores.

Por fim, no que se refere às carreiras que integram a Administração Tributária, merecendo destaque aqui a carreira de Auditor Fiscal dos três níveis da Federação, a Emenda 132 transferiu à Lei Complementar instituir a Lei Orgânica que disporá sobre os deveres, direitos e garantias desses servidores, prevendo ainda que os servidores das carreiras das Administrações Tributárias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios terão o mesmo limite remuneratório aplicável aos servidores da Administração Tributária da União.

Diante de tantas questões que serão detalhadas em Leis Complementares durante a transição do antigo para o novo regime de tributação do consumo, torna-se importante e imprescindível que os Auditores Fiscais, integrantes de uma das principais carreiras que compõem a Administração Tributária estejam acompanhando e participando ativamente dos fóruns de discussão e de decisão atinentes à Reforma Tributária, por se tratar de matéria que tem relação direta com o futuro de todos, ativos ou aposentados.

(*) Diretor de Assuntos Fiscais e Tributários do IAF Sindical

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3 comentários

  1. Lidio de Souza Teles disse:

    Brigado pelo exposto…

  2. Catia Araujo dos Santos disse:

    Muito bom o texto, Especialmente qdo o autor menciona a importância dos AUDITORES acompanharem e participarem das discussões. Ter como META A MELHORIA DO SRVICO DE FISCALIZAÇÃO E DA EXECUCAO DAS POLITICAS E PROGRAMAS TRIBUTARIOS. A Melhoria e a valorização da carreira e do salario só se efetiva com a MELHORIA DO SERVIÇO PUBLICO. Sou estudante e retendo fazer parte da área fiscal.

  3. Luiz Orlando disse:

    Prezado Tolstoi,

    Parabéns, ótimo texto, mormente quanto a questão da aplicação dos tributos ao longo do tempo, em proporções crescentes a uns e decrescente a outros, ótima capacidade de síntese.

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