IAF - NOTA TÉCNICA nº 2 – PL 3887/2020

O Instituto dos Auditores Fiscais do Estado da Bahia – IAF, vem a público manifestar-se acerca do PL 3887/2020, em trâmite no Congresso Nacional, que institui a Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços – CBS, e altera dispositivos da legislação tributária federal.

A União, ao ingressar de fato no tema da Reforma Tributária, apresenta a sua proposta de reformulação das contribuições PIS/PASEP e COFINS, por meio da criação da CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços), através do PL (Projeto de Lei) nº 3887/2020. Sinaliza que apresentará em etapas posteriores a reestruturação dos demais tributos de sua competência, nessa ordem: 1) IPI e Cide-Combustíveis; 2) Imposto de Renda (pessoa física e pessoa jurídica); e, 3) contribuições incidentes sobre a folha de pagamentos.

Anuncia o Governo Federal que a referido projeto de lei é aderente e não conflita com as propostas de Reforma Tributária que já tramitavam na Câmara dos Deputados e no Senado da República, veiculadas, respectivamente, através da PEC 45/19 e da PEC 110/19, todas agora sob o exame de uma Comissão Mista do Congresso Nacional.

A CBS, conforme já anunciado linhas acima, trata da unificação das contribuições federais: PIS/PASEP (Programa de Integração Social/Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público) e COFINS (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social), tributos estes que estão inseridos na classificação tradicional do direito tributário sobre a base consumo, portanto, indiretos, e, em regra, repassados nos preços das mercadorias e serviços ao consumidor, com base imponível principal sobre o faturamento das empresas e operações de importação.

Por sua vez, as PEC mencionadas são mais abrangentes em relação à tributação da base consumo, abarcando a unificação de cinco tributos na PEC 45 (PIS/COFINS, IPI, ICMS e ISS); e de nove tributos, na PEC 110 (PIS/PASEP, COFINS, IPI, IOF, CIDE-COMBUSTÍVEIS, ICMS, ISS e Salário Educação), instituindo-se, em substituição àqueles, o IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), de base ampla a incidir sobre operações com bens (tangíveis e intangíveis), serviços, cessão de direitos e locações.

Há em verdade, no PL do Governo Federal, reformulações na sistemática de tributação na nova contribuição ora proposta, com ênfase no novo sistema de apropriação dos créditos fiscais, através do mecanismo do crédito financeiro e com a previsão de poucas isenções e regimes especiais, o que constitui um grande avanço na direção da simplificação, redução da litigiosidade e racionalidade do sistema.

Todavia, ao nosso ver, o Governo Federal decidiu se preocupar apenas com a reformulação de seus tributos, não havendo indicação com esse comportamento de que irá se direcionar para uma a reforma tributária sistêmica, abrangente e que coadune com a revisão do nosso pacto federativo. E nesse sentido se encaminha o discurso do Governo Central, quando anuncia que as próximas etapas da sua proposta de reforma tributária compreenderão:

1- a criação de um tributo federal seletivo, a incidir sobre o consumo que gera externalidades negativas, abarcando operações com fumos, bebidas alcóolicas e açucaradas, petróleo e combustíveis derivados, entre outros, em substituição ao atual IPI e CIDE-Combustíveis);

2-reformulação do Imposto de Renda Pessoa Física, através da redução das hipóteses de dedução de gastos com saúde e educação, ampliação das faixas de renda para a tributação e isenção, e incidência sobre a distribuição de lucros e dividendos;

3-redução gradual do Imposto de Renda Pessoa Jurídica, até chegar em 20%, incluindo a Contribuição sobre o Lucro Líquido – CSLL, visto que a somatória da carga tributária atual para as empresas totaliza algo em torno de 34% - IRPJ + CSLL);

4-Por fim, desoneração dos encargos sobre a folha de pagamentos, e, como medida compensatória da perda de arrecadação nesse setor, criação de uma nova contribuição a incidir sobre os pagamentos digitais, constituindo em verdade na restauração da antiga CPMF em novo formato.

Indica, portanto, o Governo Federal que a sua proposta de Reforma Tributária será apresentada de forma fatiada, ou seja, dividida em etapas, não ficando claro para a sociedade o porquê dessa estratégia e sem que sejam revelados com clareza os números e dados da economia que norteiam essas proposições.

Só o fato da primeira etapa da proposta do Governo Federal ter sido veiculada através de projeto de lei ordinária (PL), seguindo linha normativa distinta das propostas que já tramitavam no Congresso, formalizadas através de PEC, revela a intenção dos gestores da União em seguir caminho próprio e independente de Estados, Distrito Federal e Municípios. Essa linha de entendimento fica ainda mais clara quando em diversas manifestações do Ministro da Economia, Paulo Guedes, especialmente na primeira reunião da Comissão Mista Temporária da Reforma Tributária do Congresso Nacional, ocorrida em 05/08/2020, ao defender o princípio federativo, ter afirmado que não cabe ao Governo Federal dizer quanto de tributos devem ser cobrados por Estados e Municípios. Esta seria uma questão afeita aos governadores e prefeitos, disse Guedes, cabendo ao Congresso Nacional trabalhar e uniformizar essas questões. Esse raciocínio do Ministro apesar de correto do ponto vista jurídico estar a revelar que o diálogo com governadores e prefeitos na busca de um projeto comum de Reforma Tributária ainda não produziu um consenso para a consolidação ou mesmo unificação, pelo menos, dos tributos incidentes sobre a base consumo.

Retornando ao tema específico da CBS cabe destacar que a proposição de alíquota padrão de 12% sobre todas as operações e prestações, exceto as realizadas por instituição financeiras e planos de saúde, taxadas em 5,80%, revela a discrepância de tratamento, favorecendo setores, a exemplo dos bancos, que possuem, indubitavelmente maior capacidade contributiva. E agora, mas recentemente, o governo sinaliza a possibilidade de tributar as operações com livros, indo na contramão do entendimento majoritário de que no Brasil cultura e educação devem ser incentivados, inclusive no campo tributário, por serem fatores de redução das desigualdades sociais.

E mais, a alíquota proposta 12%, na nova CBS, sobre a base ampla de bens e serviços, somadas às alíquotas atualmente incidentes sobre o consumo, tributadas pelo ICMS (padrão 18%), ISS (padrão 5%), sem contar aqui o IPI e as demais contribuições  federais, resulta numa carga tributária nominal superior a 35% sobre a base consumo, revelando a primazia da tributação indireta e regressiva do nosso sistema tributário. Segundo estudos mais abalizados, a carga tributária nomimal no Brasil sobre a base consumo já ultrapassa os 60%, considerando todos os tributos existentes no sistema.

Ainda no campo das distorções do nosso sistema tributário continua o Governo Federal a se utilizar da competência de tributária deferida pela Constituição de 1988 para instituir contribuições, seja no campo da seguridade social ou para intervenção no domínio econômico, em detrimento da instituição de novos impostos. Em decorrência, opera-se a concentração grande parte dos ganhos de arrecadação nos cofres da União, visto que o produto dos ingressos das contribuições federais nos cofres públicos não são partilhados com os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, mantendo-se a tendência de concentração tributária no Governo Central, implantada após a constituinte de 1988.

Na verdade, a proposta da CBS, contida no PL 3887/20, numa análise mais abrangente ou macro, é uma repetição do mesmo, com alguns retoques, ainda que importantes. Aprimora e aperfeiçoa a técnica da não cumulatividade da tributação, via sistema de apuração por crédito financeiro, reduzindo algumas distorções atualmente existentes na PIS/COFINS, reduz de forma significativa os benefícios fiscais e regimes especiais de tributação vigentes, e com isso possibilita a redução da litigiosidade e dos custos de conformidade dos contribuintes. Todavia, ainda prevalece em nosso sistema tributário a maior carga da tributação sobre a base de consumo.

Há que se pensar e estruturar, entretanto, uma Reforma Tributária que aumente os ingressos decorrentes das imposições tributárias sobre a renda e o patrimônio com a decorrente redução proporcional da tributação sobre o consumo, considerando o alto grau de concentração da riqueza existente no Brasil.

O IAF, através da sua Comissão de Estudos da Reforma Tributária, sustenta que a PL 3887/20, que propõe a instituição da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência da União, apesar de apresentar avanços na sistemática de tributação sobre a base consumo, através da unificação das atuais contribuições PIS/PASEP e COFINS, não se revela totalmente aderente às propostas de Reforma Tributária que hoje tramitam no Congresso Nacional, visto que:

I – voltada à reformar unicamente os tributos federais, sem preocupação com uma revisão sistêmica do sistema tributário nacional no que se refere à base consumo;

II – não estar alinhada com os projetos que tramitam no Congresso Nacional veiculadas através de propostas de emendas constitucionais (PEC);

III – a proposta não se revelou adequadamente fundamentado em números e dados econômicos a demonstrar que não haverá aumento da carga tributária para a sociedade, especialmente, para os consumidores finais, nas aquisições de bens e serviços;

IV – estabelece uma alíquota padrão de 12% sobre a base ampla de bens e serviços para a maioria do setores da economia, e tributa, em menor proporção, as operações do setor financeiro e maior capacidade contributiva, à alíquota de 5,80%;

V – sinaliza a possibilidade de tributação sobre as operações com livros, quando cultura e educação devem ser incentivados, inclusive no campo tributário, por serem fatores de redução das desigualdades sociais;

VI – não estabelece regras de repasse dos valores arrecadados para Estados e Municípios, incidindo a União na prática reiterada, desde a Constituição de 1988, de aumentar a sua arrecadação com a instituição de contribuições para financiamento da seguridade social ou para intervenção no domínio econômico.

Salvador/Ba, 26 de agosto de 2020.

Comissão de Estudos da Reforma Tributária do IAF

Relatoria Tolstoi Seara Nolasco

Diretor de Assuntos Econômicos e Financeiros

IAF – Trabalho e Transparência!