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Cidadania e Transparência nas Contas Públicas

PROTEÇÃO SOCIAL, CIDADANIA E TRANSPARÊNCIA – o caso de burla ao limite de remuneração do servidor público estadual

Marcos Antonio da Silva Carneiro
1. Introdução

O presente artigo tem como objetivo demonstrar, mesmo que de maneira perfunctória, o porquê da existência dos sistemas de proteção social e de um instrumento (ação popular) que pode ser manejado pelos cidadãos para a correção de irregularidades, avançando para o que é cidadania e perpassando pela inovação do instituto da transparência como mecanismo de reforço aos dois pontos anteriores e, por fim, apresenta um caso prático (percepção de jetons além do teto constitucional) de burla ao limite de remuneração do servidor público estadual como exemplo de negação da cidadania, da falta de transparência e de agressão aos direitos sociais por meio de destinação de recursos públicos para finalidades não previstas no ordenamento jurídico brasileiro.

2. Sistemas de proteção social

O simples fato de viver implica perigo. A vida humana é uma fonte de riscos. Risco, portanto, é qualquer evento ou fenômeno que comprometa o bem-estar ou segurança do indivíduo. Pode ser de ordem natural (infância, velhice, fases da vida que geram dependência), ambiental (calamidades geo-climáticas) e de cunho social ? decorrente da convivência humana (doenças, desemprego, violência, acidente, velhice desamparada, incapacidade para o trabalho, cessação da atividade em função da idade etc).
Assim sendo, faz-se necessário a existência de medidas ou sistemas de proteção social para a cobertura desses riscos, visto que em qualquer sociedade esses sistemas são indispensáveis para evitar que ocorra a ruptura ou quebra da coesão social.

Nesta linha, ser protegido é estar ao abrigo dessas peripécias que ameaçam degradar o estatuto ou o tecido social do individuo.

A existência do risco faz parte de uma experiência secular que foi partilhada e que perpassou por todas as sociedades, desde as sociedades tradicionais ou pré-industriais (tribais; indígenas; feudais e camponesas), passando pela sociedade salarial, até os dias atuais.

Por fim, segundo Castel (2008), risco social é um evento que compromete a capacidade do indivíduo de assegurar por si mesmo sua independência social. Se ele não estiver assegurado contra esses imprevistos, vive na insegurança.

Para o caso prático a ser abordado adiante, como sistema de proteção voltado para dar guarida aos interesses da sociedade, temos a ação popular que é uma das mais antigas formas de participação dos cidadãos nos negócios públicos, na defesa da sociedade e de seus valores.

O que isso tem a ver com risco social? Ora, se os recursos da sociedade são aplicados em desacordo com os princípios constitucionais da legalidade, da publicidade (transparência), da moralidade, da equidade, da justiça fiscal etc., significa que parcela do “fundo público” que deveria ser destinada para a segurança, saúde, educação, erradicação da pobreza pode ser ou foi desviada indevidamente e de forma inconstitucional em detrimento dos menos favorecidos.

Ao mencionar que a “problemática da pauperização e a emergência de indivíduos pobres e miseráveis se transformam em questão social e estão na base do princípio sociológico”, Ivo (2008, p. 52) indaga:

Como garantir a liberdade e a igualdade próprias aos ideais democráticos, frente a uma realidade que se expressa na exploração do homem livre e no pauperismo dos trabalhadores e homens libertos? Nas sociedades profundamente desiguais economicamente e fundadas sobre a soberania do indivíduo, como restaurar os vínculos sociais? Como manter ou restaurar os vínculos sociais, quando a religião e as práticas religiosas não mais se constituem na matriz cognitiva capaz de criar os laços entre os homens, quando a cidadania abstrata constitui tanto o princípio da legitimidade política como a fonte do vínculo social, no sentido abstrato do termo?

A história da cidadania confunde-se em muito com a história das lutas pelos direitos humanos e, de acordo com Pinsky (2005),

… a cidadania esteve e está em permanente construção; é um referencial de conquista da humanidade, através daqueles que sempre lutam por mais direitos, maior liberdade, melhores garantias individuais e coletivas, e não se conformam frente às dominações arrogantes, seja do próprio Estado ou de outras instituições ou pessoas que não desistem de privilégios, de opressão e de injustiças contra uma maioria desassistida e que não se consegue fazer ouvir, exatamente por que se lhe nega a cidadania plena cuja conquista, ainda que tardia, não será obstada. Ser cidadão é ter consciência de que é sujeito de direitos. Direitos à vida, à liberdade, à propriedade, à igualdade, enfim, direitos civis, políticos e sociais. Mas este é um dos lados da moeda. Cidadania pressupõe também deveres. O cidadão tem de ser cônscio das suas responsabilidades enquanto parte integrante de um grande e complexo organismo que é a coletividade, a nação, o Estado, para cujo bom funcionamento todos têm de dar sua parcela de contribuição. Somente assim se chega ao objetivo final, coletivo: a justiça em seu sentido mais amplo, ou seja, o bem comum.

Nessa linha, também podemos exercer a cidadania através do manejo da ação popular (CF/88, artigo 5º, LXXIII) que é regulada pela Lei n. 4.717, de 1965. Esta ação materializa um direito político fundamental, “caracterizado como instrumento de garantia da oportunidade de qualquer cidadão fiscalizar atos praticados pelos governantes, de modo a poder impugnar qualquer medida tomada que cause danos à sociedade como um todo.”

Outrossim, é notório o fato de que os tribunais têm prestigiado essa ação como um relevante instrumento de exercício da cidadania. É o que pode ser constatado no julgamento, pelo Superior Tribunal de Justiça – STJ, do Conflito de Competência nº 47950 onde, nas palavras da ministra Denise Arruda,

“o direito constitucional à propositura da ação popular, como exercício da cidadania, não pode sofrer restrições, ou seja, devem ser proporcionadas as condições necessárias ao exercício desse direito, não se podendo admitir a criação de entraves que venham a inibir a atuação do cidadão na proteção de interesses que dizem respeito a toda a coletividade”.

Ainda, o STJ entende que “não se pode desconhecer que a formação autoritária que nos foi legada levou a nossa gente a alhear-se dos negócios públicos, a abster-se de qualquer participação, até mesmo nas reuniões de seu interesse direto, como as assembléias de condomínios e associações…”

Agora, com a Democracia, estamos começando a compreender e a exercitar os nossos direitos. E o cidadão tem o direito ao acesso a informações públicas, a exemplo da demonstração de quanto é percebido de remuneração pelos principais agentes públicos e, ao mesmo tempo, aferir se as mesmas estão dentro dos parâmetros legais.
E isso pode ser constatado ao analisar o RMS 13516 onde o ministro Peçanha Martins citou parecer do Ministério Público (MP) estadual para afirmar que o princípio constitucional da publicidade não deveria ser usado contra a população, sob o argumento de que os atos da Administração estariam publicados na imprensa oficial, “pois este tipo de informação se restringe a poucas pessoas, quando não apenas ao interessado no ato publicado”.

Portanto, com base no princípio da transparência, pode o cidadão, através da multicitada ação, solicitar a exibição de todas as modalidades e os respectivos montantes de remuneração, por natureza ou espécie de verba, dos Governadores, Secretários, Diretores de empresas públicas e autarquias, na qualidade de agentes públicos que o são, para fiscalizar e verificar se esses valores estão conforme os princípios constitucionais estampados no art. 37 da Carta Maior da República Federativa do Brasil.

Nesse diapasão, o cidadão pode acessar o “Transparência Bahia” e visualizar os gastos efetuados pelo Estado através das suas respectivas secretarias, áreas de atuação etc., onde pode ser constatado que a Bahia vive um singular momento político. E diante do compromisso de ampliar verdadeiramente o diálogo constante e aberto com a sociedade que o Governo da Bahia toma a iniciativa de abrir mais um importante canal de comunicação com a população baiana: o Transparência Bahia. Um instrumento de consulta e acompanhamento da aplicação dos recursos do Estado.

No Transparência Bahia, o cidadão poderá ver todos os números das receitas, despesas, gastos com educação, saúde, os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal e consultar todos os pagamentos feitos pelo Estado às empresas ou pessoas físicas fornecedoras ou prestadoras de serviço e em que esse recurso foi aplicado. Ou seja, toda a população baiana terá direito a senha das contas públicas, das contas de todos nós.

O Transparência Bahia funcionará como mais um canal de ligação com os cidadãos e espaço de construção de uma sociedade mais justa e igualitária.

No entanto, o cidadão não consegue o acesso a todos os pagamentos realizados, figurando como recebedores agentes públicos, assim como nem todas as entidades do Estado estão com as informações cadastradas nesse sistema, a exemplo da Empresa Gráfica do Estado da Bahia – EGBA e da Agência de Fomento DESENBAHIA. Faz-se necessário, para facilitar o acesso a informações específicas, que seja disponibilizado no “Transparência Bahia” um sistema de busca por assunto (como é comum nos diversos sites existentes), de modo que o cidadão digite uma palavra e, ato contínuo, seja demonstrado, na tela, tudo a esse respeito. Por exemplo, digitar-se-ia a palavra “jetons” e seriam identificados todos os beneficiários com o pagamento dessa rubrica. Isso facilitaria sobremaneira a fiscalização por parte dos cidadãos interessados em acompanhar os gastos públicos, como será exposto adiante, no tópico 4.

Behring e Boschetti (2008, p. 178) informam que para analisar a experiência do controle democrático “é preciso aliar o pessimismo da razão e da análise crítica com o otimismo da vontade”. Ainda, referindo-se a Silva, Jaccoud e Beghin (2005), transcreve:
(a) a participação social promove a transparência na deliberação e visibilidade das ações, democratizando o sistema decisório; b) a participação social permite maior expressão e visibilidade das demandas sociais, provocando um avanço na promoção da igualdade e da equidade nas políticas públicas; e c) a sociedade, por meio de inúmeros movimentos e formas de associativismo, permeia as ações estatais na defesa e alargamento de direitos, demanda ações e é capaz de executá-las no interesse público. (2005:375). Continua afirmando (p.180) que a “democracia nasceu com a perspectiva de eliminar o poder invisível”, numa clara alusão à necessidade de visibilidade ou de transparência dos discursos e ações dos tomadores de decisões. Diz ainda que, de acordo com Kant, “todas as ações relativas ao direito de outros homens cuja máxima não é possível de se tornar pública são injustas” (apud Bobbio, 1986:30). A publicidade, portanto, é uma forma de controle que permite se fazer a distinção do que é lícito do que não é. Daí a sua importância nesta época em que vivemos, pois é fundamental encontrar uma adequada resposta à questão do controle democrático, senão “a democracia, como advento do governo visível, está perdida” (Bobbio, 1986:31).

3. Cidadania

Quando o assunto diz respeito à cidadania, o sociólogo inglês T.H. Marshall (1967, p. 76) é uma referência clássica e a define como sendo “um status concedido àqueles que são membros integrais de uma comunidade. Todos aqueles que possuem o status são iguais com respeito aos direitos e obrigações pertinentes ao status”.

Como há uma clara correlação da cidadania com a igualdade, com a consequente existência de direitos e obrigações na formação e consolidação de uma sociedade isonômica, Marshall (1967) esclarece que

…não há nenhum princípio universal que determine o que esses direitos e obrigações serão, mas as sociedades nas quais a cidadania é uma instituição em desenvolvimento criam uma imagem de cidadania ideal em relação à qual o sucesso pode ser medido e em relação à qual a aspiração pode ser dirigida. A insistência em seguir o caminho assim determinado equivale a uma insistência por uma medida efetiva de igualdade(…)

Diz esse autor que houve um processo evolutivo da cidadania que pode ser assim resumido: 1) Direitos civis: século XVIII. Cidadania entendida como sinônimo de liberdade. Aqui o status geral de cidadania era confundido com o direito à escolha do tipo e local de trabalho; 2) Direitos políticos: século XIX. Caracterizado pela expansão dos direitos políticos até se chegar ao sufrágio universal. Houve uma modificação do status que deixou de ser definido pelo substrato econômico e passou a ser estritamente de caráter pessoal; e 3) Direitos sociais: século XX. Marcado principalmente pela educação primária pública obrigatória, assim como pela garantia de outros bens e serviços básicos e de uma renda nominal mínima. Agora os direitos sociais passam a ganhar o status de cidadania.

A importância dos direitos sociais era realçada por Marshall (1967), pois este asseverava que os direitos de propriedade, de acesso à justiça, de participação política etc. dependiam da eficácia dos direitos sociais.

Nesse diapasão, Pinsky (2005) diz que “ser cidadão é ter direito à vida, à liberdade, à propriedade, à igualdade perante a lei: é em resumo, ter direitos civis. É também participar no destino da sociedade, votar, ser votado, ter direitos políticos. Os direitos civis e políticos não asseguram a democracia sem os direitos sociais, aqueles que garantem a participação do individuo na riqueza coletiva: o direito à educação, ao trabalho, ao salário justo, à saúde, a uma velhice tranqüila. Exercer a cidadania plena é ter direitos civis, políticos e sociais.” (destaques acrescidos).

Por outro lado, cabe esclarecer que a aquisição da cidadania não se dá via um processo linear (primeiro vem os direitos civis, depois os políticos e, por fim, os sociais). Trata-se de um processo perceptível, mas lento, e é alterado em função do Estado-nação ou país que está sendo analisado. No entanto, parte da falta de direitos para a existência de direitos cada vez mais amplos. (PINSKY, 2005).

Afirma também Marshall (1967) que a cidadania da modernidade foi introduzida “por meio de um acordo entre os homens que são livres e iguais em status, mas não necessariamente em poder. O status diferencial, associado com classe, função e família, foi substituído pelo único status uniforme de cidadania que ofereceu o fundamento da igualdade sobre a qual a estrutura da desigualdade foi edificada.”

Marshall (1967, p. 84) estabelece também quais seriam as características da cidadania, ao expressar que a cidadania exige um elo de natureza diferente, um sentimento direto de participação numa comunidade baseada numa lealdade a uma civilização que é um patrimônio comum. Compreende a lealdade de homens livres, imbuídos de direitos e protegidos por uma lei comum. Seu desenvolvimento é estimulado tanto pela luta para adquirir tais direitos quanto pelo gozo dos mesmos, uma vez adquiridos.
Ora, então cabe a indagação: é possível sonhar com uma cidadania plena em uma sociedade tão desigual e pobre como a nossa, em que o acesso aos bens e serviços é bastante restrito? Seria utópico?

Se o avanço da cidadania tem a ver com a riqueza de um país e se a própria divisão ou redistribuição das riquezas somente são efetivadas por meio de lutas e reivindicações, isto é, através da ação concreta dos indivíduos, o mais importante, então, é ter a consciência do que é ser cidadão. Ser cidadão, portanto, segundo Arendt (1995) é ter a consciência do “direito a ter direitos”.

Melhor traduzindo a concepção de cidadania arendtiana, Lafer (2003, p. 114 e 123) expressa que “a cidadania é o direito a ter direitos” (…), pois sem ela não se trabalha a igualdade que requer o acesso ao espaço público, pois os direitos “todos os direitos” não são dados (physei) mas construídos (nomoi) no âmbito de uma comunidade política.

Com essa consciência, fica evidente a necessidade de participação e engajamento dos cidadãos nas políticas públicas e privadas que podem afetar a vida de cada um de nós.
Nesse sentido, dentre as muitas manifestações do pleno exercício da cidadania encontra-se aquela consistente na participação efetiva dos indivíduos, mormente na qualidade de servidores públicos. Ocorre que, entretanto, para que tal expressão de cidadania seja absoluta faz-se necessário assegurar a transparência, a lisura e a legalidade no que concerne às contas públicas, principalmente quanto ao limite de remuneração do servidor público estadual, em especial quando diz respeito às mais elevadas autoridades do estado democrático de direito.

4. Burla ao limite de remuneração do servidor público – caso do Estado da Bahia

Nosso sistema jurídico constitucional não admite castas ou classes de cidadãos e a mencionada garantia de igual limite remuneratório para todos os ingressos no serviço público tem raízes consolidadas na Constituição Federal de 1988, a começar pelo próprio artigo 1º ao consagrar o princípio republicano, pois, da mesma forma que o princípio da isonomia, deve servir de norte a orientar todo e qualquer princípio isolado, em especial o disposto no §4º do art. 39, onde consta literalmente a exigibilidade da exclusão da “verba de representação ou de qualquer outra espécie remuneratória” (inclusive “jetons”) quando for ultrapassado o limite constitucional do art. 37, inciso XI, da Carta Republicana:

Art. 39, § 4º da CF/88 – O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).(Destaques acrescidos).
Para uma melhor compreensão, impõe também trazer a lume o disposto no art. 37, inciso XI e nos §§ 11 e 12, todos da CF/88:

Art. 37, XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados… e dos demais agentes políticos… ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite… nos Estados … o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo… (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003) (g.n.).

Art. 37, § 11. Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005) (g.n.)

Art. 37, § 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça…(Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)

No entanto, o Estado da Bahia defende a tese de que não houve a recepção do texto do art. 34. §5º, da Constituição do Estado da Bahia pelo advento da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, que estabeleceu tetos diferenciados para os vários poderes no âmbito dos Estados-membros, não admitindo, para o Poder Executivo, teto que fosse distinto dos subsídios do Governador do Estado.

Ainda, o Procurador do Estado registra nos Embargos que uma “lei morta” não pode ser ressuscitada se uma lei posterior revoga a lei que liquidou a primeira (“lei morta”), ao pontuar que o art. 34, §5º, da Constituição Estadual não pode ser repristinado pelo advento da Emenda Constitucional nº 47/2005, mesmo que tenha a sua eficácia retroagida até a data da promulgação da Emenda nº 41/2003, pois não é admissível a repristinação de dispositivo legal ou de emenda a Constituição Estadual não recepcionada, como também a convalidação de ato normativo inconstitucional.
Por fim, o Supremo Tribunal Federal e os Tribunais de Justiça dos Estados, principalmente o da Bahia, têm decidido, “mutatis mutandis”, que o Teto de Remuneração do Servidor tem com limite o valor percebido por um Desembargador.
Apesar dessas decisões, o Governo do Estado da Bahia tem o entendimento que o teto de remuneração do servidor público é o subsídio de Governador.

Para entender melhor essa questão, nada mais prático e funcional do que tratar sobre uma situação concreta vivenciada em nosso Estado e que foi objeto de matéria do Jornal A TARDE, edição do dia 19.07.09, que estampou como manchete de primeira página “Secretários aumentam renda em conselhos: Participação em conselhos de empresas estatais rende remuneração extra a secretários de Estado da Bahia”

Ainda, na página B2 (coluna política) dessa mesma edição, continua a reportagem, de autoria da Jornalista Lília de Souza, que merece ser reproduzida , mesmo que parcialmente:

A participação em reuniões de conselhos das empresas públicas do Estado rendeu à totalidade dos secretários baianos, de janeiro de 2008 a junho deste ano, mais de R$ 1,042 milhão de ganhos extras, os chamados jetons “valor pago por participação em reuniões”, segundo levantamento feito por A TARDE no site Transparência Bahia. Cada secretário de Estado recebe salário de R$ 10.364,06 mensais, mas, com a complementação fruto dos conselhos, o subsídio de parte do secretariado ultrapassa o teto salarial máximo permitido pela Constituição Federal, correspondente ao salário do governador, que no Estado da Bahia é de R$ 12.011,90. (g.n.)
(…)

A prática, que não é exclusiva do atual governo e nem do Estado da Bahia, apesar de legal e amparada na Lei 6.404/76, tem funcionado ao longo dos anos como uma “forma de burlar a norma constitucional” sobre o teto, como observa a promotora Rita Tourinho, do Grupo de Atuação Especial de Defesa do Patrimônio Público e da Moralidade Administrativa (Gepam). (g.n.)

A remuneração extra de gestores fruto dos conselhos é comum na administração pública. (…)

DISCUSSÃO MORAL – Para a promotora Rita Tourinho, o pagamento de jeton se transforma em uma forma de “subterfúgio para extrapolar o teto”…

Mas existe um teto que tem de ser obedecido… Cabe levantar a discussão se isso atenta à moralidade ou não?, reflete a promotora.

Em seguida, Rita Tourinho completa: “De qualquer sorte, é uma situação que cabe ser discutida, pois envolve dinheiro vindo da administração pública”.

Para decifrar o que foi objeto da reportagem acima transcrita, é imperioso trazer a lume as disposições da mencionada Lei 6.404/76 e também o que consta do Estatuto do Servidor Público do Estado da Bahia sobre o limite de remuneração:
Nova LEI DAS S.A. – Lei 6.404/76 e alterações: Art. 152. A assembléia-geral fixará o montante global ou individual da remuneração dos administradores, inclusive benefícios de qualquer natureza e verbas de representação, tendo em conta suas responsabilidades, o tempo dedicado às suas funções, sua competência e reputação profissional e o valor dos seus serviços no mercado. (Redação dada pela Lei nº 9.457, de 1997) (g.n.)

ESTATUTO DO SERVIDOR PÚBLICO DA BAHIA – LEI 6677/94: Art. 54 – Nenhum servidor poderá perceber, mensalmente, a título de remuneração, importância superior à soma dos valores fixados como remuneração, em espécie, a qualquer título, para Secretário de Estado.

Parágrafo único – Excluem-se do teto de remuneração as indenizações e vantagens previstas nos artigos 63 e 77, incisos II a IV, o acréscimo previsto no artigo 94, o abono pecuniário previsto no artigo 95 e o salário família.

Art. 63 – Constituem indenizações ao servidor: (g.n.)

I – ajuda de custo;
II – diárias;
III – transporte.

Parágrafo único – Os valores das indenizações e as condições para sua concessão serão estabelecidos em regulamento.

Art. 77 – Além do vencimento e das vantagens previstas nesta lei, serão deferidas ao servidor as seguintes gratificações:

(…)
II – natalina;
III – adicional por tempo de serviço;
IV – adicional pelo exercício de atividades insalubres, perigosas ou penosas;
(…)
VII – outras gratificações ou adicionais previstos em lei.

Pelo que foi explanado, o pagamento de “jeton” não tem previsão na Lei 6.404/76 (e alterações), pois o citado art. 132 desta lei refere-se apenas a “verbas de representação”, nem tampouco na Lei 6.677/94 (e alterações). Ainda, a verba de representação está prevista na Constituição Federal (art. 39, §4º, transcrito anteriormente) como sendo parte integrante (por dentro, portanto) da remuneração.
Nessa toada, aplicar um limite de remuneração para uma parte dos servidores públicos (Gestores Públicos; Coronéis; Auditores etc.), em respeito aos dispositivos constitucionais outrora explanados, e deixar de fazê-lo para uma cúpula de dirigentes do Estado é uma total aberração e um desrespeito aos princípios da igualdade, da moralidade e da impessoalidade.

Na visão de Carneiro e Morgado (2009), os secretários de Estado que percebem “jetons” extrateto ou além do limite fixado na Lei Maior estão incorrendo em erro grave, pois, no Estado da Bahia, não foi instituída lei, após a Emenda Constitucional nº 47, de 2005, definindo que os “jetons” são considerados verbas de caráter indenizatório, de forma a se pleitear que esses valores possam ficar à margem do contorno definido na Constituição Federal.

Na perspectiva de Unger (2004), “…o estilo de doutrina jurídica baseado em princípios e orientados por políticas públicas é o antídoto indispensável à arbitrariedade no raciocínio jurídico. Ele permite que as pessoas se mantenham seguras em seus direitos ao mesmo tempo em que restringe o poder no direito… Os cidadãos podem participar no mesmo processo de justificação pública que os próprios juízes devem usar…”

Como estamos em um regime democrático que é marcado pela titularidade do poder conferida aos cidadãos, e de tal assertiva decorre o direito de participar ativamente do exercício e do controle das funções estatais, todos os cidadãos devem ficar vigilantes para que o Estado não pratique desvios de finalidade quando do exercício de suas funções, em total agressão à cidadania, esta expressada através dos princípios constitucionais da igualdade, moralidade, transparência e impessoalidade.
Não se deve esquecer, segundo Motta (2006), que é o princípio isonômico que “determina um equânime tratamento dos cidadãos, de acordo com sua situação pessoal, não havendo amparo para tratamento injustificadamente privilegiado ou desfavorecido por parte do Estado…”

Ao conjugar as idéias supracitadas, conclui-se que o limite de remuneração para os servidores públicos do Estado deve ser único e não comporta exceções, da mesma forma que “o acesso aos cargos e empregos públicos deve ser amplo e democrático, precedido de um procedimento impessoal onde se assegurem igualdade de oportunidades a todos interessados em concorrer para exercer os encargos oferecidos pelo Estado, a quem incumbirá identificar e selecionar os mais adequados mediante critérios objetivos”.(MOTTA, 2006).

É como se irradiasse o “espírito da cidadania” no caminho da imperiosa necessidade de isonomia de tratamento ou da mesma oportunidade para obtenção do “status republicano” de ser merecedor de um emprego ou função pública na estrutura burocrática do Estado.

Rocha (1999, p.144) confirma o relatado supra e assevera que o princípio da ampla acessibilidade aos cargos e funções públicas decorre dos princípios da participação política, da igualdade e da república, dentre outros. Nesse sentido, o servidor público tem uma obrigação ainda maior quanto à vigilância no cumprimento das normas legais e constitucionais.

Pela pesquisa realizada (Tabela 1) ficou demonstrado que secretários de Estado da Bahia (assim como os servidores em funções equivalentes à exercida por aqueles) vêm ganhando jetons por participar de reuniões em diversos conselhos (tanto na administração direta ? secretarias – quanto na indireta ? empresas públicas e autarquias), sem respeitar o limite de remuneração do servidor público estadual, consoante antes exposto, e isto fica caracterizado como sendo uma atitude de negação aos direitos civis e sociais inerentes à cidadania, pois não mais permitido pelo nosso ordenamento jurídico pátrio, em especial pela Carta Magna de 1988, após o advento das Emendas Constitucionais 19/98, 41/2003 e 47/2005.
Tabela 1 – Recebimento de Jetons por servidores públicos

NUMERO 3552 DATA 01/06/2009
UNIDADE GESTORA 326800 – CIA DE DESENVOLV URBANO DO ESTADO DA BAHIA
NATUREZA DA DESPESA 319016 – OUTRAS DESPESAS VARIAVEIS – PESSOAL CIVIL
SUBELEMENTO DE DESPESA 16063 – JETONS
MODALIDADE ORDINARIO
TIPO PROCESSO LICITATÓRIO NAO SE APLICA
HISTÓRICO JETON – CONSELHO ADMINISTRACAO. REUNIAO 177
VALOR 3.000,00
NUMERO 3552 / 2
PAGAMENTO 2.808,84 DATA 04/06/2009
ESTORNO 0,00 DATA
VALOR PAGO 2.808,84
BANCO / AGÊNCIA PAGADORA 1/3832
Nº NOTA FISCAL 3622
Fonte: TRANSPARÊNCIA BAHIA. Senha Aberta. Disponível em: http://www.senhaaberta.ba.gov.br/. Acesso em: 10 Ago. 2009.

5. Limites do Estado quanto ao teto de remuneração de servidores públicos e necessidade de respeito à cidadania

Ao falar em princípio republicano, o princípio da isonomia, segundo Ataliba (1985, p. 133 e seguintes) é uma decorrência imediata daquele, haja vista que se irradia sobre os demais princípios constitucionais, de modo a afetar a elaboração das leis e dos atos administrativos:

Não teria sentido que os cidadãos se reunissem em república, erigissem um estado, outorgassem a si mesmos uma constituição, em termos republicanos, para consagrar instituições que tolerassem ou permitissem, seja de modo direto, seja indireto, a violação da igualdade fundamental, que foi o próprio postulado básico, condicional da ereção do regime. Que dessem ao estado — que criaram em rigorosa isonomia cidadã — poderes para serem usados criando privilégios, engendrando desigualações, favorecendo grupos ou pessoas, ou atuando em detrimento de quem quer que seja. A res pública é de todos e para todos. Os poderes que de todos recebem devem traduzir-se em benefícios e encargos iguais para todos os cidadãos. De nada valeria a legalidade, se não fosse marcada pela igualdade.

A igualdade é, assim, a primeira base de todos os princípios constitucionais e condiciona a própria função legislativa, que é a mais nobre, alta e ampla de quantas funções o povo, republicanamente, decidiu criar. A isonomia há de se expressar, portanto, em todas as manifestações de Estado, as quais, na sua maioria, se traduzem concretamente em atos de aplicação da lei, ou seu desdobramento. Não há ato ou forma de expressão estatal que possa escapar ou subtrair-se às exigências da igualdade.

Nos casos em que as competências dos órgãos do Estado — e estes casos são excepcionais — não se cinjam à aplicação da lei, ainda aí, a isonomia é princípio que impera e domina. Onde seja violado, mistificado, fraudado, traído, há inconstitucionalidade a ser corrigida de ofício ou mediante pronta correção judicial. Toda violação da isonomia é uma violação aos princípios básicos do próprio sistema, agressão a seus mais caros fundamentos e razão de nulidade das manifestações estatais. Ela é como que a pedra de toque do regime republicano. (grifos nossos)
Convém assentar – e esta foi a maior contribuição do positivismo jurídico – a sujeição do Legislador Ordinário aos limites que lhe são oferecidos pela Constituição.
Funcionam, desta forma, as balizas constitucionais como delimitadores da atividade legislativa, porquanto não poderá haver rasuras a este contorno, servindo não apenas como norte, mas limite para as decisões políticas do Executivo, Legislativo e, inclusive, Judiciário.
Assim, diferentemente da Ordem anterior à Emenda Constitucional 19/1998 (combinada com as Emendas Constitucionais 41/2003 e 47/2005), que excluía do limite de remuneração as vantagens pessoais e os “direitos adquiridos”, agora, após o advento da EC 19/98, a limitação abrange toda e qualquer espécie remuneratória.

Tais considerações se fazem extremamente relevantes, haja vista que a fixação do subsídio (em parcela única) para Governadores e Secretários, objetivando eliminar os penduricalhos que camuflam e impedem a operação da transparência, é imprescindível para fazer operar a igualdade e a isonomia quanto ao limite de remuneração na esfera pública.

Ainda, esses postulados da cidadania (igualdade, isonomia, transparência etc.) fazem parte daqueles princípios sensíveis constitucionais que se inserem na obrigação de simetria do denominado poder constituinte de cada Estado-membro, no âmbito da respectiva Constituição Estadual, que deverá dispô-los dessa forma, como se fossem imagem e espelho.

Como já assentado pelo Pretório Excelso, “…as vantagens pessoais estão incluídas no teto remuneratório, previsto no art. 37, XI, da Constituição Federal, após a edição da Emenda Constitucional 41/2003”.

E por falar em igualdade e isonomia, como pressupostos básicos da cidadania, Borges (1990) pontua que “…constitucionalmente a igualdade garante a igualdade. O paradoxo é apenas aparente.” Aborda também, de forma bastante clara, a diferença entre igualdade formal e material:

A igualdade formal garante a igualdade material. Se todos são iguais na aplicação da lei, no sentido de que a lei indiscriminadamente a todos se aplica, mas se o seu conteúdo não abriga a isonomia, há violação da igualdade material. Se reversamente a lei isonômica a todos não se aplica, nem todos são iguais perante a lei: iguais serão apenas os beneficiários de sua aplicação, ficando de fora da isonomia os que não o forem. Nessa última hipótese, há violação da igualdade formal. Por isso se diz que a igualdade garante a igualdade. Essas normas somente podem ser interpretadas uma em conexão com a outra. Se essa conexidade for desconsiderada, obre-se oportunidade à aplicação da igualdade apenas formal (igualdade perante a lei), com prejuízo à igualdade material (igualdade na lei).

Nesse contexto, a luta pela garantia ao respeito do limite de remuneração do servidor público estadual, de forma igualitária, sem privilégios específicos e sem corporativismo ao “jeitinho brasileiro” de obtenção de vantagens indevidas, é um direito fundamental do cidadão e que muito bem registra o Profº Dallari (2002):

Em resumo, todo brasileiro tem constitucionalmente assegurado o direito de, por qualquer forma, participar da administração pública, direta ou indiretamente, mesmo quando ela se apresenta com uma roupagem de pessoa jurídica de direito privado.
Para que se tenha uma idéia da importância do tema, basta dizer que ela figura no texto da Declaração Geral dos Direitos Humanos, aprovada pela Assembléia Geral das nações Unidas em 10.12.1948, com o seguinte enunciado: “Cada indivíduo tem o direito ao ingresso, sob condições iguais, no serviço de seu país”.

Não tem cabimento, por assim dizer, a administração pública utilizar dois pesos e duas medidas quanto ao limite de pagamento de remuneração aos seus agentes e servidores públicos. Se o teto de pagamento é o subsídio de Governador (e alguns servidores têm parte de suas remunerações cortadas por força desta norma) e se os secretários, diretores e outros estão recebendo “jetons” por fora desta limitação constitucional, faz-se necessário a interrupção desses pagamentos e a devolução de todos os valores que foram pagos indevidamente e destinar esses recursos para o atendimento das necessidades básicas dos cidadãos, pois é exatamente isso que se espera de um Governo Republicano e Democrático.

Por último, faz-se necessário lembrar que o inciso XVI do art. 37 da Constituição consagra, na forma abaixo, que o teto remuneratório, com a nova redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98, “agora é aplicável também às hipóteses de lícita acumulação remunerada de cargos, empregos ou funções”.

Isso que dizer que não pode um servidor ou agente público perceber qualquer espécie remuneratória (inclusive jetons), que ultrapasse o teto constitucional, também em relação a outro vínculo que eventualmente venha a ter com a administração pública (mesmo que seja participação em reuniões ou em conselhos da administração direta ou indireta)

XVI – é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
a) a de dois cargos de professor; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 34, de 2001)

XVII – a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)(g.n.)

Nessa toada, mais um motivo para caracterizar como inconstitucional os valores percebidos pelos agentes públicos (que ultrapassem o teto de remuneração), consoante apregoado neste trabalho.

4. Considerações Finais

Ser cidadão, como afirma Carvalho (2002), é se sentir participante de um Estado, de uma nação, que funciona como parâmetro para nos sentirmos brasileiros. A cidadania no nosso mundo ocidental se tornou um complexo de fatores cuja obtenção plena se tornou difícil de alcançar.

Para estabelecer limites à atuação do Estado e também para o exercício da cidadania, não podemos deixar que as “escolhas” fiquem tão-somente nas mãos dos políticos porque Paula (1995) esclarece que a literatura revelou que as raízes da teoria da escolha pública se encontram nos trabalhos de Joseph Schumpeter, – Capitalismo, socialismo e democracia (1942) e Kenneth Arrow, Escolha social e valores individuais (1951).

Na visão de Schumpeter, a política e os políticos não estão necessariamente voltados para o bem comum da sociedade. Arrow, por sua vez, defende que há barreiras lógicas que impedem que as preferências individuais sejam ordenadas na direção do interesse coletivo. Ambos prepararam o terreno para Anthony Downs que no livro Uma teoria econômica da democracia (1957) concorda com o pressuposto utilitarista, argumentando que os políticos buscam realizar seus interesses privados…

Compartilhando e concordando com as idéias de John Patterson, onde o mesmo já sugeria no século XIX que a cidade (Estado) é um grande negócio e tem o povo como acionista, as ações e as políticas governamentais deveriam “abrir mão de sua benevolência em nome da eficiência”, da justiça social, da equidade e da igualdade (PAULA, 2005).

Não pode, portanto, o Estado realizar interpretações contraditórias quanto ao limite de remuneração do servidor público no Estado da Bahia, ao efetivar estornos para uma parcela de servidores públicos que extrapolam o Subsídio de Governador e, em sentido contrário, permitir que uma pequena casta de agentes públicos (secretários de Estado, Diretores de autarquias, sociedades de economia mista controladas pelo Poder Público etc.) perceba remuneração (jetons) sem materializar o mesmo abatimento, pois essas medidas contraditórias afrontam os limites legais de atuação do Estado e fere mortalmente a cidadania.

E é isso que mostra Belluzzo (1999) ao falar sobre a pobreza, fato esse que podemos aplicar ao tema sob comento: “Tal descaso é cúmplice da violação sistemática dos códigos da cidadania moderna e dos princípios da vida republicana, que foram concebidos como uma reação da maioria mais fraca contra o individualismo anarquista dos mais fortes e mais ricos”.

Isto posto, com tantas desigualdades e injustiças ainda reinando em nosso País, o movimento contra a inércia deve ser um imperativo, de modo a evitar mais uma forma de exclusão dos cidadãos do processo natural de fiscalização dos gastos públicos no Estado (mormente nos escalões mais elevados), por meio de justa exigência de respeito ao que está expressamente previsto nos artigos 37, caput, inciso XI e parágrafos 11 e 12, e art. 39, §4º, todos da Carta Cidadã de 1988.

Carvalho (2000) recorda que “é conhecida a presença clientelística na política brasileira. Na época de Rui Barbosa, fim do Império e início da República, a distribuição de favores governamentais tinha o nome de patronato e filhotismo. O meio pelo qual se exercia o patronato era o empenho, ou seja, o pistolão, o pedido, a recomendação, a intermediação, a proteção, o apadrinhamento, a apresentação. A prática era tão condenada quanto arraigada”.

Nessa mesma obra, Carvalho transcreve citação de Rui Barbosa (1920) para demonstrar como era, e ainda é tratada, a administração pública em nosso País: “[…] esse animal multimâmico, a que ora se chama nação, ora administração, ora fazenda, orçamento ou erário, e de cujos peitos se dependuram, aos milhares, as crias vorazes na mamadura, mamões e mamadores, para cuja gana insaciável não há desmame”.
Talvez por esse motivo que a idéia de “patrimonialismo” custa a deixar de ser uma prática usual na administração pública brasileira.

A efetivação do exercício da cidadania plena é uma luta continuada, não apenas via o atendimento às regras e princípios constitucionais, mas para “assegurar uma relação saudável e eficiente entre a sociedade civil, os direitos humanos, o estado de direito, a democracia e a justiça social” (COHEN, 2003).

Nesta perspectiva, resta instigar e incitar os cidadãos brasileiros quanto à necessidade imperiosa de vigilância e de participação efetiva na vida e nas ações civis, políticas e sociais, na labuta diária pela conquista e permanência de direitos, de sorte que não volte a imperar o “patrimonialismo” nem tampouco seja instaurado o neo-patrimonialismo (confusão do público com o particular) como estamos a verificar no cenário da República Federativa do Brasil (… “afinal, a principal instituição legislativa nacional, o Senado, se transformou numa fossa séptica entupida, cujo chorume escorre por seus corredores..”).

O que se percebe do exposto é que é fundamental a promoção do ?enfrentamento do autoritarismo social e da cultura privatista, de apropriação do público pelo privado? (BEHRING e BOSCHETTI, 2008:181). Para isso é imprescindível a transparência nas atitudes e procedimentos dos gestores e das ações governamentais.

Por ser um aliado do cidadão, urge debater e lutar pela ampliação das políticas sociais e dos direitos, como mecanismo de disputa pela destinação dos fundos públicos, de modo que os mesmos sejam direcionados para o atendimento das necessidades básicas de milhares de pessoas e para melhoria das condições de trabalho e da vida de cada membro da sociedade.

Dessa forma, para que isso seja possível, não se pode olvidar da contínua e persistente fiscalização e acompanhamento da captação e aplicação dos recursos públicos, em todas as suas modalidades, de sorte que não ocorra nenhum desvio de finalidade, nem tampouco descumprimento de normas legais e constitucionais quando da sua redistribuição.

O cidadão brasileiro, quando presta atenção, assiste bestificado a tudo isso, visto que não têm representantes à altura de uma verdadeira República, capazes de coibir os abusos como os que vieram à tona neste modesto artigo. Além de pesarem no bolso do contribuinte, são privilégios ilegais que de modo geral têm que ser definitivamente extirpados, pois, como afirmado, também são imorais.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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