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Parecer do MP sobre transformação de cargos de nível médio em superior no Distrito Federal

Ministério Público emite parecer sobre transformação de cargos de nível médio em superior na carreira de fiscalização do DF. Confira o inteiro teor abaixo:

Tribunal de Contas do Distrito Federal

MINISTÉRIO PÚBLICO

PROCESSO N.º 920/2002

PARECER N.º 310/2003

E M E N T A:
Admissão de Pessoal. Cumprimento da Decisão nº 2100/02, exarada no Processo nº1270/01. Exame da constitucionalidade da Lei nº 2706/01, que dispôs sobre a reestruturação da Carreira de Fiscalização e Inspeção. 4ª Inspetoria posiciona-se pela inconstitucionalidade da norma e adoção de providências pertinentes ao desfazimento dos seus efeitos. MP aquiesce às sugestões do corpo instrutivo e propõe estudos quanto à constitucionalidade das demais normas distritais que possibilitaram movimentação de pessoal no DF, ainda sem análise pela Corte ou pelo Poder Judiciário.

Consistem os autos em manifestação pela 4ª Inspetoria de Controle Externo acerca da
constitucionalidade da Lei Distrital nº 2706/2001, assim como a regularidade do aumento de despesas dela decorrente, tendo em vista questões suscitadas por este parquet, acolhidas pelo Tribunal na Decisão nº 2100/02 – Processo nº 1270/01 – (cópia às fls. 02/03).

2. Este órgão fez sobrelevar a questão acerca da inconstitucionalidade da Lei nº2706/2001, notadamente pela flagrante incongruência do texto normativo com o posicionamento do Supremo Tribunal Federal. Para sintetizar e melhor elucidar nosso raciocínio, permitimo-nos trazer à colação excertos do Parecer nº 0183/2002 (Processo nº 1270/01):

9. A Lei nº 2706/01 beneficia os servidores ocupantes dos cargos de natureza de nível médio da Lei nº 39/89, uma vez que passam, de imediato, para os cargos de natureza de nível superior, sem submeterem-se ao devido concurso público exigido pelo art. 37, inciso II, da CF/88.

10. Da nova lei, destacam-se como relevantes os seguintes aspectos:

a) amplo rol de atribuições acometidas aos novos cargos, considerando-se que a Lei
nº 39/89 não previa as atribuições dos cargos;
b) exigência da escolaridade de terceiro grau para o ingresso na carreira;
c) burla à imprescindibilidade do concurso público (art. 37, II, CF), propiciando a transposição de cargos, pois os ocupantes dos anteriores cargos de nível médio passam para o de nível superior;
d) significativa alteração dos vencimentos.

11. A inconstitucionalidade da referida lei sustenta-se em julgado mais recente do STF, como o a seguir descrito:

ADIn 1030/SC, na dicção literal do Ministro Carlos Velloso:

"I – Transformação, com os seus ocupantes, de cargos de nível médio em cargos de
nível superior. Espécie de aproveitamento. Inconstitucionalidade, porque ofensivo ao disposto no art. 37, II, da Constituição Federal..
II – Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente"

12. Na ADIn 2.335-7/SC, o Min. Maurício Corrêa serve-se do precedente acima, cujo trecho abaixo descrito é elucidativo:

"Como resulta claro, titulares de cargos extintos não podem ser aproveitados em
classes de nova carreira cujas atribuições não coincidem com as anteriores. Considerando que as atribuições é que definem o cargo público (Lei nº 8.112/90, art. 3°), conclui-se que o aproveitamento dos servidores, na forma como foi efetuado, não se harmoniza com os artigos 41, § 3°, e 37, II, da Constituição Federal.

Com efeito – repito -, cotejando-se as atribuições dos cargos criados pela recente lei (ANEXO I) com as de seus correlatos constantes da antiga estrutura (Decreto estadual nº 27.950, de 17.12.85, fls. 37, 48/49 e 52), constata-se que amplas atribuições foram acrescentadas aos novos cargos.

Assim sendo, a unificação das antigas quatro carreiras – Fiscal de Tributos Estaduais, Fiscal de Mercadorias em Trânsito, Exator e Escrivão de Exatoria -, com aproveitamento de seus ocupantes, na carreira de Auditor Fiscal da Receita Estadual, caracteriza ascensão funcional, o que contraria a orientação do Tribunal, como antes mencionado."

13. Diante disso, pode-se ainda argumentar que se as atribuições dos cargos na nova lei exigem a escolaridade de terceiro grau é porque o nível de dificuldade da realização das novas tarefas é superior àquele exigido anteriormente, as quais eram desempenhadas por ocupantes de cargos de nível médio. Conseqüentemente, necessária se faz a realização de concurso público para selecionar pessoal qualificado com o 3º grau escolar. Do contrário, se os atuais ocupantes dos cargos de nível médio têm capacidade/formação adequada para realizar as novas atribuições, não há então
motivos para se exigir a escolaridade de nível superior, o que de forma indireta
estaria apenas restringindo a competição entre os pretendentes aos novos cargos.

14. Ademais, a nova lei aumenta significativamente a despesa com pessoal, situação que requer da Unidade Técnica do TCDF a verificação do cumprimento do disposto no art. 169, § 1º, da CF e do art. 21 da LRF.

3. Em seu trabalho, a 4ª Inspetoria, em minudente estudo, vem corroborar o entendimento expendido por este Parquet. Vejamos:

24. De início, deve ser anotado que a Lei nº 2.706/01 não apenas reestruturou
formalmente a carreira de que trata, ao renomeá-la, extinguir os cargos então existentes e migrar seus antigos ocupantes para os dois cargos novos criados. Adotou sistemática administrativa diversa ao estabelecer, como já comentado, as áreas de especialização (Anexos II e V da Lei) para cada cargo.

25. A Lei especifica as atribuições privativas dos integrantes da carreira (art.
2º), e as atribuições privativas dos integrantes de cada cargo relativamente a cada área de especialização (arts. 3º ao 8º). A discriminação, portanto, é detalhada.

26. Já na Lei nº 39/89 e suas alterações (fls. 37/45) não havia a discriminação das atribuições dos respectivos cargos – exceto os criados pelas Leis nºs 228/92 (o art. 3º, genericamente, menciona atribuições do Cargo de Inspetor de Obras) e 736/94 (o art. 4º, genericamente, menciona – as mesmas – atribuições para os Cargos de Inspetor Sanitário e Industrial e Técnico de Inspeção Sanitária e Industrial) -, ficando a matéria sujeita a regulamentação infralegal. Tal regulamentação foi levada e efeito por meio da Portaria nº 32/94 – SEA (fls. 59/63).

27. As atribuições compõem o elemento nuclear dos cargos. A partir de sua
definição, também são estabelecidos os requisitos admissionais, as responsabilidades a serem suportadas, a remuneração a ser percebida etc. É a própria Lei nº 8112/90 (aplicável ao DF por força da Lei nº 197/91, art. 5º) que praticamente equaliza as idéias de cargo público e atribuições correlatas, ao dispor em seu art. 3º que: "Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor".

28. É também a partir desta definição que se verifica o limite de competência do titular, que não pode, por sua vez, ser excedido.

29. Observe-se o conteúdo do art. 37, II (redação pela EC nº 19/98), da
Constituição Federal: "a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração"[sem grifo no original].

30. O texto constitucional vincula o caráter do concurso público e evidentemente o exercício do cargo à natureza e complexidade do mesmo. As atribuições inerentes ao cargo concernem a sua natureza. É o que se conclui da conceituação de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO:
"Cargo é a denominação dada à mais simples unidade de poderes e deveres estatais a
serem expressos por um agente. É, pois, um complexo (ou um ponto, ou um termo) unitário e indivisível de competências, criado por lei, com número certo e designação própria, concernente a funções da organização central do Estado, suas autarquias e fundações públicas. Pode-se definir os cargos como as mais simples e indivisíveis unidades abstratas criadas por lei, com denominação própria e número certo, que sintetizam um centro de competências públicas da alçada das pessoas jurídicas de
direito público, a serem exercidas por um agente"[sem grifo no original]1.

31. No mesmo sentido doutrina HELY LOPES MEIRELLES: "Cargo público é o lugar instituído na organização do serviço público, com denominação própria, atribuições e responsabilidades específicas e estipêndios correspondentes, para ser provido e
exercido por um titular, na forma estabelecida em lei"[sem grifo no original]2.

32. Desta forma, vê-se que o rol de atribuições relacionado ao cargo público é o elemento superior e determinante quanto aos demais aspectos que a ele se diferenciam. Como já exposto, o modelo de concurso público promovido para o provimento de determinado cargo deve ser delineado de forma a melhor avaliar o preparo dos candidatos para o desempenho do conteúdo ocupacional especificamente previsto no cargo = núcleo de atribuições (art. 37, II, da Constituição Federal). Ou seja, se o candidato prestou concurso e foi aprovado para determinado cargo, é evidente que
esta aprovação não pressupõe um salvo-conduto para que também possa exercer outros
com atribuições diversas ou mesmo assemelhadas. Pior ainda, servidores que, com o advento da Lei nº 39/89, foram transpostos – sem concurso público – para esta Carreira de Fiscalização e Inspeção, agora (Lei nº 2.706/01) são elevados a cargos mais complexos, também sem concurso público.

(…)

49. Portanto, pode-se concluir afirmando que: A – se as atribuições são alteradas e tornadas mais complexas, trata-se de transformação de cargos. Ou seja, se as atribuições foram substancialmente alteradas, o cargo, agora delineado não
mais se identifica com o que já foi. É de outro cargo que se fala e o seu provimento
deve ser originário, vale dizer, indispensável o concurso público; B – se as atribuições são nuclearmente as mesmas, trata-se do mesmo cargo em essência, o que não
justifica a alteração da escolaridade exigível para seu exercício, nem da remuneração a ser percebida, não obstante possa-se alterar o nome do cargo, o qual, na verdade, pouco importa. Significa, em português claro, atribuição de vantagens injustificadas aos
servidores, travestida de reestruturação de carreira.

50. O aumento da remuneração da Carreira foi assegurado com a criação da
Gratificação de Incentivo à Fiscalização de Atividades Urbanas – GIUrb (art. 17) e do prêmio trimestral por atingir metas de arrecadação (art. 20), cujo valor corresponderá a até 100% do valor da GIUrb (art. 20, §2º). Além do mais, dispõe o art. 22 que:
"Nenhuma redução salarial poderá resultar do disposto nesta Lei, devendo, quando for
o caso, ser assegurada ao servidor a diferença, como vantagem pessoal nominalmente
identificável, a ser absorvida nas promoções subseqüentes".

(…)

54. Por outro lado, no âmbito do GDF, assiste-se nos últimos anos a uma gigantesca transitividade de servidores entre distintos cargos e empregos e até carreiras – inclusive submetidas a distintos regimes jurídicos – propiciadas por diversos mecanismos, entre os quais as "reestruturações".

55. Exemplificativamente, listamos abaixo algumas das Leis que introduziram tais movimentações de pessoal:

-Leis nºs 2.338/99 e 2.594/00 (fls. 66 e 67/69) ? a primeira alterou dispositivos da
Lei regente da Carreira Auditoria Tributária do Quadro de Pessoal do DF (examinar especialmente os arts. 2º e 4º), enquanto a segunda reestruturou a Carreira Auditoria Tributária do Quadro de Pessoal do DF (examinar especialmente o art. 4º);
-Leis nºs 2.623/00 e 2.758/01 (fls. 70 e 71/72) ? a primeira altera o título do Cargo Técnico de Administração Pública, Área Saúde, Esp. II – Auxiliar de Necrópsia para Técnico de Administração Pública, Área Saúde, Esp. II – Anatomia Forense e cria gratificação para o cargo, enquanto a segunda criou a Carreira de Atividades complementares de Segurança Pública no Quadro de Pessoal do DF(examinar especialmente o art. 8º);
– Lei nº 2.715/00 (fls. 73/74) – organizou a Carreira Apoio às Atividades Jurídicas
do Quadro de Pessoal do DF (examinar especialmente os arts. 6º e 8º);
-Lei nº 2.743/01 (fls. 75/76) ? reestruturou a Carreira Assistência Pública em
Serviços Sociais do Quadro de Pessoal do DF (examinar especialmente os arts. 10, caput e par. único e 11 e, quanto à Lei nº 661/94 – fls. 77/78 -, o art. 2º);
– Leis nºs 2.622/00 e 2.990/02 (fls. 79 e 80/84) – a primeira criou gratificações
para os servidores do Quadro de Pessoal do DETRAN, enquanto a segunda criou a Carreira Policiamento e Fiscalização de Trânsito no Quadro de Pessoal do DETRAN (examinar especialmente os arts. 3º, par. único, 15, 16 e, quanto à Lei nº 681/94 – fls. 85/86 -, os art. 3º, 5º, II e 8º);
– Leis nºs 2.862/01 e 3.039/02 (fls. 87/88 e 89) – a primeira criou a Carreira Apoio Administrativo às Atividades Fazendárias no Quadro de Pessoal do DF (examinar especialmente os arts. 2º, §2º, 5º e 7º, caput e par. único), enquanto a segunda a altera, estendendo vantagens.

56. Não se trata de caso isolado, portanto, mas de política governamental.

57. Trata-se da substituição dos velhos e inconstitucionais institutos da transposição, ascensão e transformação de cargos por instrumentos como o da reestruturação de carreiras, resultando igualmente em privilégios inadmissíveis aos servidores já ingressos, em detrimento da realização de concursos públicos e com prejuízo evidente à toda sociedade.

58. Desta forma, o conjunto das ações que vêm sendo articuladas quanto à política de pessoal do GDF reforça o convencimento pela inconstitucionalidade do procedimento. Ou seja, em face da circunstância de os controles de admissão e gastos com pessoal estarem sendo eventualmente observados de forma mais rígida, ao menos do ponto de vista formal – vedação de ascensões, transposições e transformações de cargos, proibição de vinculação remuneratória entre cargos, LRF etc. – acentua-se a tendência às reestruturações de carreiras como forma menos visível – menos controlável – de favorecimento inconstitucional de servidores públicos em detrimento da
coletividade e especificamente dos interessados nos concursos públicos – traduzidos pela
competição pública e imparcial – cuja realização é evitada mediante a utilização de tais
expedientes, caracteristicamente corporativistas.

59. Por que estas reestruturações de carreiras sempre redundam em benefícios flagrantes aos servidores já ingressos? Por que sempre há acréscimo remuneratório, e/ou elevação do grau de escolaridade dos beneficiados – O GDF (NÃO PODENDO MAIS UTILIZAR-SE ABERTA E NOMINALMENTE DA TRANSPOSIÇÃO E ANTIGOS INSTITUTOS CORRELATOS) implementa reestrutuações nas carreiras, elevando o grau de escolaridade dos servidores já ingressos e/ou determinando acréscimos substanciais em suas respectivas remunerações.

60. É evidente o caráter violador dos elementares princípios republicano e
democrático presentes, não à toa, na Constituição Federal e na LODF.

4. Em prosseguindo sua análise, a 4ª ICE, firmando-se ora em jurisprudência, ora em doutrina, demonstra a inconsistência da norma assentada na Lei nº 2706/2001. Pela clareza e abrangência, convém observar o pronunciamento do Ministro Celso de Mello, na apreciação da ADIn nº 2364/AL, trazida aos autos pelo corpo instrutivo, nestes termos:

Em todos esses casos e qualquer que fosse o nomen juris adotado -, a jurisprudência
constitucional do Supremo Tribunal Federal, tendo presente a necessidade de preservar a incolumidade do princípio do concurso público, repeliu a utilização dos institutos (a) da ascensão (ADI 1.345-ES, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI), (b) da transferência e/ou transformação de cargos (RTJ 152/341, Rel. Min. CELSO DE MELLO), (c) da integração funcional (RTJ 158/69, Rel. Min. CELSO DE MELLO), (d) da transposição de cargo (RTJ 133/1049, Rel. Min. CÉLIO BORJA), (e) da efetivação extraordinária no cargo (RTJ 132/1072, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE), (f) do acesso e do aproveitamento (RTJ 144/24, Rel. Min. MOREIRA ALVES), v.g..(grifos no original).

5. Em raias de conclusão, aduz a Inspetoria:

73. O fundamento da inconstitucionalidade é a violação do art. 21, da Lei nº
2.706/01 aos arts. 37, II, da Constituição Federal e 19, II, da Lei Orgânica do Distrito Federal.

74. A competência do TCDF para deixar de aplicar a norma no caso concreto e no exercício de suas atribuições radica-se na Súmula nº 347 – STF e Decisão – TCDF nº 603/00, item II (S.O. nº 3475/00 – Processo nº 2670/98).

75. As providências a serem adotadas relacionam-se à assinatura de prazo à SGA para que as movimentações ocorridas sejam revertidas.

76. Destacamos, por fim, que esta unidade técnica é incompetente para manifestar-se sobre a temática relativa às despesas públicas, a teor da Portaria nº 108/99. Após entrarmos em contato com outras ICEs, bem como realizarmos pesquisas na intranet, não houve notícia de que tal Lei esteja sendo objeto de exame em contraste à Lei de Responsabilidade Fiscal, razão pela qual sugerimos seja a unidade competente autorizada a fazê-lo, em autos apartados. Isto posto, a proposta é a que segue:

I – tomar conhecimento dos documentos de fls. 33/90;
II – considerar que não guarda conformidade com o art. 37, II, da Constituição Federal nem com o art. 19, II, da Lei Orgânica do Distrito Federal, o art. 21, da Lei – DF nº 2.706, de 27/4/01, cuja reestruturação da Carreira Fiscalização e Inspeção do Distrito Federal operou provimentos de cargos inconstitucionais, alertando à Secretaria de Gestão Administrativa que o Tribunal, com base na Súmula nº 347 – S.T.F., poderá considerar ilegais os atos praticados em decorrência daquela norma censurada;

III – dar ciência do teor da decisão que vier a ser adotada ao Governador do Distrito Federal, ao Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal e ao Secretário de Gestão Administrativa do Distrito Federal;

IV – determinar à Secretaria de Gestão Administrativa que, no prazo de 30 (trinta)
dias, adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, no tocante às movimentações de pessoal inconstitucionais realizadas em decorrência da aplicação da Lei nº 2.706, de 27/4/2001, e encaminhe ao TCDF a respectiva documentação comprobatória, nos termos do art.1º, X, da Lei Complementar – DF nº 1/94;

V – autorizar a ICE competente a proceder, em autos apartados, ao exame da Lei nº
2.706/01, tendo em vista os aspectos destacados pela Lei Complementar nº 101/00 – LRF.

6. Como se pode depreender, são convergentes o pensamento deste órgão com as sugestões alcançadas pelo corpo técnico, no que tange à afronta da Lei nº 2706/2001 à Constituição Federal e à LODF. Urge destacar, conforme bem salientado pela Inspetoria (fl. 125 deste parecer) , que a Lei nº 2706/2001 é apenas uma em um emaranhado de normas distritais tendentes a violar a incolumidade do concurso público, espraiadas por diversas carreiras que compõem o GDF. Trata-se, na espécie, de procedimentos inconstitucionais, requerendo a atenta e pronta atuação dessa Corte de Contas, nos limiares conferidos pela Súmula nº 347 do STF.

7. Por todo o exposto, o Ministério Público acolhe as sugestões do corpo instrutivo, sem prejuízo de opinar por que o eg. Tribunal, tal qual ocorreu com a Lei nº 2706/2001, determine a apreciação, à luz da Constituição Federal e da LODF, de todas as leis que introduziram movimentação de pessoal no DF, ainda sem quaisquer análises por esta Casa ou pelo Poder Judiciário, mormente as relacionadas pelo corpo técnico às fls. 105/106, parágrafo 55.

É o parecer.

Brasília-DF , 07 de abril de 2003.

CLÁUDIA FERNANDA DE OLIVEIRA PEREIRA

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