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Mudanças das Regras Previdenciárias

O PROBLEMA DA MUDANÇA DAS REGRAS PREVIDENCIÁRIAS – NORMAS DE TRANSIÇÃO, DIREITO ADQUIRIDO, EXPECTATIVA DE DIREITO E PRINCÍPIO DA CONFIANÇA.

Entre os temas que desafiam os estudiosos das ciências jurídicas merece destaque a questões relacionadas às normas de transição, ao direito adquirido e às expectativas de direito, a partir das modificações operadas nas regras previdenciárias inseridas na Constituição e na legislação infraconstitucional.

Os precedentes jurisprudenciais mais relevantes sobre esse tema são originários do Supremo Tribunal Federal (STF), nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs nº 3104, 3105 e 3128). Nesses precedentes o STF, em relação ao benefício da aposentadoria, concluiu que só há direito adquirido se todos os requisitos forem cumpridos antes de uma alteração legislativa/constitucional. Até então haverá apenas expectativa de direito.

A posição chancelada pelo STF não previu qualquer limite ao poder reformador em matéria previdenciária e não se ocupou das expectativas individuais dos segurados. Adotou-se a clássica diferenciação entre direito adquirido, se preenchidos todos os requisitos legais, e mera expectativa de direito, se ainda não completados todos os requisitos exigidos para o exercício do direito.

Essa temática está intimamente ligada ao princípio da segurança jurídica, prevista pela Constituição Federal (CF), no caput do art. 5º, devendo ser observado em todas as relações do Estado com os cidadãos. Registre-se que o mero cumprimento dos requisitos é suficiente para o exercício do direito não sendo exigido que o beneficiário tenha que formalizar pedido administrativo. Nesse sentido o STF, em 1973, no voto conduzido pelo Ministro Luiz Gallotti, nos Embargos de Divergência (ED), do RE 72509, assim se pronunciou:

Se na vigência da lei anterior, o funcionário preenchera todos os requisitos exigidos, o fato de, na sua vigência, não haver requerido a aposentadoria não o faz perder o seu direito, que já havia adquirido. Embargos recebidos. Alteração da súmula 359, para se suprimirem as palavras “inclusive a apresentação de requerimento, quando a inatividade for voluntária”.

Essa é a mesma orientação que conduz todos os julgamentos sobre o tema até hoje.

Na visão do STF as mudanças ocorridas no âmbito do Direito Previdenciário não se aplicam a todos de imediato, sendo resguardado o que já havia sido incorporado ao patrimônio daqueles que se tornaram inativos ou preencheram os requisitos para tal. A ausência de formalização do pedido é irrelevante para garantir-lhes proteção.

No que se refere à expectativa de direito, os ministros do STF, Ayres Britto, Marco Aurélio e Gilmar Mendes, na ADI nº 3104 – DF/2004, ao abordarem essa questão em confronto com o direito adquirido, apresentaram ressalvas ao entendimento de que o ente previdenciário dispõe de total poder sobre o futuro do servidor até que o mesmo complete todos os requisitos para a implementação do beneficio previdenciário. Mesmo admitindo a modificação do regime jurídico o ministro Marco Aurélio ressaltou não ser possível levar às últimas consequências essa admissão, sob pena de se ingressar na seara do fascismo, com supremacia, sem balizas, do próprio Estado.

Salta aos olhos, portanto, o entendimento rígido sobre a possibilidade de toda e qualquer alteração de regras poder ser feita antes do cumprimento de todos os requisitos para o gozo do benefício previdenciário. Isso poderia gerar iniquidades e insegurança jurídica, o que tem gerado reação doutrinária, mas com ainda pouca reverberação na jurisprudência brasileira.

Disso resulta a necessidade do estabelecimento de regras de transição, submetidas aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, para os que já se encontram regidos pelas normas previdenciárias submetidas à alteração legislativa. A título de exemplo cito a seguinte situação:

É razoável e proporcional se admitir que um cidadão que trabalhou e recolheu a contribuição social com a expectativa de aposentar após 35 anos de serviço, e no último dia do último ano de trabalho, ver tal expectativa ser obstada por uma reforma legislativa ou constitucional, que lhe passa exigir mais 10 (dez) anos de contribuição? Há limites jurídicos para essa alteração?

O Direito Brasileiro tem se utilizado de normas de transição para a proteção de expectativas legítimas. Foi o que ocorreu, por exemplo, nas reformas da previdência de 1998, 2003 e 2005. Todavia, não há em nosso Direito positivo qualquer vinculação do legislador à edição de tais normas, nem mesmo a sua aplicação a todas as situações em que seja atingida expectativa legítima de particulares.

O que está hoje consagrado na jurisprudência e na doutrina majoritárias é a proteção, em face de alterações legislativas, apenas do direito adquirido, no qual o fato aquisitivo já se completou, ainda que o benefício não esteja sendo usufruído pelo destinatário da norma previdenciária. Contudo há tendência, influenciada pelo direito comparado, especialmente o direito alemão, de se reconhecer também certas expectativas de direito legítimas.

Logo não se mostra razoável e proporcional que uma alteração constitucional ou legislativa imponha a um servidor que teve obstada a sua expectativa de direito de implementar as condições para o gozo do benefício previdenciário da aposentadoria voluntária em um dia, ter que trabalhar por mais 10 (dez) anos para incorporar ao seu patrimônio jurídico o mesmo direito.  

É fundamental, em matéria previdenciária, ao se cogitar de alterações constitucionais e legais, a elaboração de completas regras de transição, as quais, em homenagem à razoabilidade/proporcionalidade deverão albergar o máximo possível de situações limítrofes, entre a regra antiga e a regra nova, prestigiando o princípio da confiança. Esse princípio, que é um desdobramento do princípio maior da segurança jurídica, não impede a evolução da ordem jurídica através das mudanças legislativas, ou seja, não petrifica o direito posto, mas assegura uma proteção contra mudanças abruptas, injustas e frustradoras de expectativas tidas como legítimas.

A redação trazida na PEC 6/2019, denominada de Reforma da Previdência, revoga as regras de transição, contidas nas Emendas Constitucionais nº 20/1998, nº 41/2003 e nº 47/2005, para os servidores que ingressaram no serviço público até 31/12/2003, estabelecendo, por sua vez, novas regras de transição, que somente asseguram o direito à aposentadoria com o último salário (integralidade) e reajustes iguais aos da ativa (paridade), caso seja atendido o requisito de idades mínimas de 62 anos para mulheres e 65 anos para homens.

Neste contexto, servidores que estão, por exemplo, a menos de 5 anos da aposentadoria, submetidos ao regime das normas de transição operadas pelas Emendas Constitucionais nº 20/1998, nº 41/2003 nº 47/2005, vigentes há aproximadamente 21 anos, passariam, a partir da promulgação da PEC 06/2019, a ter que permanecer na ativa por tempo bem superior àquele faltante no regime de transição atual para se aposentarem com direito à integralidade e paridade.

Vejamos então um caso concreto: servidor, do sexo masculino, ingresso no serviço público antes de 16 de dezembro de 1998, com 57 anos de idade, 34 anos de contribuição para a previdência do Regime Próprio, e 34 anos de atividade no serviço público e no cargo onde se dará a aposentação. Pela regra contida no art. 3º da EC nº 47/2005, este servidor poderá se aposentar com direito à integralidade e paridade quando completar 59 anos de idade, pois a soma idade/tempo de contribuição totalizará 95 pontos (59 + 36). Portanto, é exigível desse servidor mais 2 anos de atividade no serviço público.

Na regra proposta na PEC 6/2019 este mesmo servidor teria que trabalhar até os 65 anos de idade, para ter direito à integralidade e paridade, sendo exigível mais 8 anos de atividade no serviço público, ou seja, 4 vezes mais que o regime jurídico atual.

Para que não ocorra a distorção acima apontada o poder legislativo reformador da Constituição, ao elaborar normas de transição previdenciárias, deverá observar a aplicação do princípio da confiança, não se obstando a concretização de expectativas de direito que estavam em vias de serem implementadas através do preenchimento de todos os requisitos exigidos na legislação a ser revogada pelas regras novas. É razoável e proporcional se admitir que as regras de transição não frustrem expectativas de direito em vias ou próximas de serem incorporadas ao patrimônio jurídico do cidadão.

Tolstoi Seara Nolasco

AuditorFiscal

Diretor de Assuntos Econômicos e Financeiros do IAF

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

LEAL, Bruno Bianco, Felipe Mêmolo Portela. Previdência em Crise – Diagnóstico e Análise Econômica do Direito Previdenciário, Editora Revista dos Tribunais, 2018.

FERREIRA, Olavo Augusto Vianna Alves, Paulo Modesto e Rafael Miranda Gabarra. Regra de transição adotada pela PEC da Previdência é injusta e irrazoável. Conjur. 22/02/2019.

CABRAL, Francisco de Assis. Inconstitucionalidade material da PEC 6/2019, in: https://jus.com.br/artigos/72999/inconstitucionalidade-material-da-pec-6/2019.

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